京法院判例 | 未达成协议养殖场遭强拆，漠视公民财产权，责令政府另行赔偿五万元

京法院判例 | 未达成协议养殖场遭强拆，漠视公民财产权，责令政府另行赔偿五万元

【裁判要点】按《国家赔偿法》，提起行政赔偿的2年期限并不适用于诉讼时效的中断，但单纯的因行政行为违法给权利人造成损害提起行政赔偿的情形与因占地拆迁引发的违法赔偿请求存圣运显的不同。

按有关规定，设施农用地属于农用地范畴，并非建设用地，根据相关规定并不需要取得建设工程规划许可等文件，因此仅以未取得建设工程规划许可文件即认定为违法建设属于事实认定不清。

本案中，一审法院注意到，胡文华地上物在拆除时具有搬迁项目的背景，双方对地上物补偿等进行了多次磋商，而宋庄镇政府因为双方没有达成补偿协议即予拆除，漠视公民的财产权，为最大限度维护胡文华的合法权益，填补其可能获得的补偿利益，并敦促行政机关今后行政执法中做到依法行政、为民行政，一审法院另行酌定宋庄镇政府赔偿胡文华其他财产损失50000元。

北京圣运律师事务所上海分所律师。

被上诉人（一审原告）胡文华，男，1962年6月1日出生，住北京圣运律师事务所律师。

委托代理人张春燕（上诉人胡文华之妻），1965年11月3日出生，住北京市通州区。

上诉人北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）与被上诉人胡文华因行政赔偿一案，不服北京市通州区人民法院（2021）京0112行赔初39号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2022年1月26日公开开庭审理了本案，上诉人宋庄镇政府的委托代理人郭绍军、张文斌，被上诉人胡文华的委托代理人杨久林、张春燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

胡文华诉至一审法院，要求宋庄镇政府赔偿胡文华搬迁补偿款1 382 778元，本案诉讼费用由宋庄镇政府承担。

一审法院经审理查明，1999年胡文华承租小营村村东42亩地南土地约10亩，用于养殖业经营，期间胡文华在该土地建设地上物。2015年胡文华所在区域遇京秦高速公路（东六环-市界段）道路工程占地，该项目搬迁人为宋庄镇政府授权的北京宋庄小城镇投资开发有限公司（以下简称小城镇公司）。期间宋庄镇政府组织项目拆迁公司对胡文华所建地上物进行了测绘登记和评估。后因对补偿金额无法达成一致意见，胡文华未与小城镇公司签约。

2017年4月17日，宋庄镇政府在胡文华修建地上物处张贴谈话通知书，要求房屋所有权人前往宋庄镇城管分队410室对建房一事进行谈话， 2017年5月4日 ，宋庄镇政府在涉案房屋处张贴公告，表明涉诉房屋涉嫌违法建设，要求建筑所有权人自本公告日期起15日内携带材料去镇政府拆违办公室接受调查， 2017年6月14日 ，宋庄镇政府向北京市规划委员会通州分局提出申请，对涉案建筑进行协助核实， 2017年7月3日 ，该局回函表示涉案建筑物未核发过建设工程规划许可证、临时建设规划许可证、乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。同年7月6日，宋庄镇政府张贴《限期拆除决定书》，载明限建筑物所有权人于 2017年7月11日 前自行拆除违法建设和清理屋内物品，逾期将组织实施强制拆除，如不服本决定，可以在接到本决定书之日起60日内，向北京市通州区人民政府申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向北京市通州区人民法院提起行政诉讼。 2017年7月12日 ，宋庄镇政府张贴《催告书》，表明建筑物所有权人自收到本催告书7日内自觉履行《限期拆除决定书》，逾期将依法强制执行，同时表明在收到本催告书日起15日内提出陈述和申辩，逾期视为放弃权利。 2017年7月19日 ，宋庄镇政府张贴《强制拆除决定书》，载明于 2017年7月29日 8时后将对涉案建筑物进行强制拆除。后宋庄镇政府于 2017年7月29日 对涉案建筑物进行了强制拆除。

2017年10月11日胡文华将宋庄镇政府诉至一审法院，要求确认拆除行为违法，一审法院于 2017年12月21日 作出（2017）京0112行初211号行政判决书，判决确认宋庄镇政府于 2017年7月29日 针对胡文华在北京市通州区宋庄镇小营村东南侧所建设的930平方米构筑物实施的强制拆除行为违法。判决生效后，2018年胡文华向宋庄镇政府提出《补偿安置申请书》，要求就京秦高速公路占地一事对其进行安置补偿。宋庄镇政府于 2018年11月6日 作出答复，告知如地上物属于合法财产且积极配合拆迁腾退情况下，根据政策可以给予拆迁补偿款共计1 326 453元，但因所建房屋于2017年7月被认定为违法建设，在扣除相应费用后可以给予?? 362 184元补偿。如同意上述拆迁补偿款金额，宋庄镇政府将与胡文华签署相关补偿安置协议，并立即支付该款项。胡文华未同意该回复，后续多次向一审法院起诉北京市通州区宋庄村小营村委会（以下简称小营村委会）和北京市首都公路发展集团有限公司、小城镇公司，要求获得相应的补偿，但均未胜诉。 2021年8月2日 ，胡文华妻子张春燕继续前往宋庄镇政府要求其进行安置补偿。 2021年9月28日 ，胡文华与小城镇公司签署《非住宅搬迁货币补偿协议》，该协议最终认定补偿款项为362 184元。现胡文华认为，涉案建筑物并非违法建设，小城镇公司对其补偿不能弥补其损失，宋庄镇政府应对其违法拆除导致的其他损失进行赔偿，故而提起行政赔偿诉讼。

一审庭审中，一审法院要求宋庄镇政府核实胡文华承包土地所在小营村委会其他养殖户补偿情况，宋庄镇政府委托代理人庭后电话回复一审法院，只有胡文华家存在认定违建的问题，其他养殖户均未认定违建。

一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款和第四条的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法财产权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，胡文华依照生效确认违法判决向一审法院提起行政赔偿诉讼，其具有提起行政赔偿诉讼的主体资格。

本案中，双方争议的焦点问题在于：1.胡文华起诉是否超过起诉期限；2.胡文华所建地上物是否为违法建设，宋庄镇政府是否应当予以赔偿；3.如应予赔偿，相关赔偿费用的计算。

关于第一个争议焦点,《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。根据上述规定，提起行政赔偿的2年期限并不适用于诉讼时效的中断，但单纯的因行政行为违法给权利人造成损害提起行政赔偿的情形与因占地拆迁引发的违法赔偿请求存圣运显的不同。一方面，权利人救济的途径存在竞合的情形。在行政赔偿与占地补偿之间权利人有救济途径的选择权，此种选择权受制于权利人的诉讼能力、行政机关的配合度等多重因素影响，如果因权利救济途径的选择不当而使当事人丧失对合法财产的保护权益，明显与《国家赔偿法》的立法目的相悖。另一方面，从《国家赔偿法》的2年起诉期限来看，其目的在于督促权利人尽快行使赔偿请求权，使行政行为的不确定性以及违法行政的成本及早确定，以此保护权利人的合法权益和促进行政机关依法行政。

结合本案来看，在一审法院确认宋庄镇政府拆除行为违法之后，胡文华于2018年4月向一审法院提起民事诉讼，起诉小营村委会承担因宋庄镇政府拆除行为对其造成的违约损失，后一审法院判决驳回胡文华的诉讼请求。后胡文华向宋庄镇政府提出《补偿安置申请》，要求宋庄镇政府依照京秦高速公路道路工程占地标准对其进行补偿，宋庄镇政府不同意以合法建设对其进行补偿，2018年11月胡文华又向一审法院提起行政诉讼要求确认宋庄镇政府的答复违法并重新对其答复，一审法院经审理裁定驳回胡文华的起诉，后胡文华予以上诉，本院于2019年3月予以维持；2020年11月胡文华又向一审法院提起民事诉讼，起诉要求北京市首都公路发展集团有限公司和小城镇公司对其进行征地补偿费用分配，后被一审法院裁定驳回起诉，胡文华不服上诉，2021年7月本院维持该裁定；2021年8月胡文华再次前往宋庄镇政府就征地补偿事宜进行协商，直至 2021年9月28日 ，胡文华与小城镇公司签署《非住宅搬迁货币补偿协议》。协议签订后其于 2021年10月29日 向一审法院提起行政赔偿诉讼。从胡文华整个维权过程来看，第一，其从未放弃对获取相应补偿的权利，一直在寻找宋庄镇政府、小城镇公司等相对方寻求问题的解决，第二，其自始至终希望通过协商获得其应享有的补偿利益，在最终补偿利益获得与政策规定、实际损失差距过大的情况下，其寻求行政赔偿救济，此时两种救济途径形成了互补。在此种情况下，如剥夺胡文华的起诉权利，不仅增加权利人维权成本，转嫁维权风险，而且也给信任政府、希望通过协商解决补偿事宜的权利人产生对政府的公信力、权威性的质疑。因此，一审法院认为不宜简单以胡文华起诉超过起诉期限予以驳回，而应考虑上述因素给予胡文华救济的途径和权利。

关于第二个争议焦点，经一审庭审查明，胡文华承租后修建的地上物均用来养殖业经营，并未改变使用用途，参考中华人民共和国自然资源部及中华人民共和国农业农村部不同时期发布的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（2007）、《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（2010）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（2014）、《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（2019）等文件和土地利用现状分类来看，设施农用地属于农用地范畴，并非建设用地，根据相关规定并不需要取得建设工程规划许可等文件，因此仅以未取得建设工程规划许可文件即认定为违法建设属于事实认定不清。此外，从一审庭审了解的情况，除胡文华外，该村存在其他养殖户，而其他养殖户进行补偿时均未依照违法建设认定并扣除相应的补偿费用，故从事实认定和镇政府的选择性执法角度来看，一审法院无法认定胡文华所建地上物属于违法建设。

关于第三个争议焦点，《国家赔偿法》第三十二条第一款规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。在胡文华合法财产被镇政府强制拆除的情况下，宋庄镇政府理应承担相应的赔偿责任。关于赔偿标准和数额，胡文华所建地上物位于京秦高速公路（东六环-市界段）道路工程搬迁项目范围内，胡文华亦主张依照该标准和数额进行赔偿并无不当，一审法院予以采纳。根据宋庄镇政府向胡文华出具的答复来看，在合法建设的情况下胡文华可以取得补偿款为1326453元，考虑到胡文华在与小城镇公司签约后已经取得了362184元，故对于该费用一审法院予以扣除，扣除后宋庄镇政府应给付胡文华赔偿金额为964269元。此外，一审法院注意到，胡文华地上物在拆除时具有搬迁项目的背景，双方对地上物补偿等进行了多次磋商，现宋庄镇政府因为双方没有达成补偿协议即予拆除，漠视公民的财产权，为最大限度维护胡文华的合法权益，填补其可能获得的补偿利益，并敦促行政机关今后行政执法中做到依法行政、为民行政，一审法院另行酌定宋庄镇政府赔偿胡文华其他财产损失50000元。

综上，依照《国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条之规定， 一审法院判决：一、宋庄镇政府于一审判决生效之日起七日内给付胡文华各项赔偿共计1 014269元；二、驳回胡文华的其他赔偿请求。

宋庄镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，其事实和理由为：一、一审判决混淆行政赔偿与补偿，认定胡文华提起本案未超过法定起诉期限错误。1.根据《国家赔偿法》第三十九条规定，提起行政赔偿的起诉期限为两年，且该期限不适用于诉讼时效的中断。具体到本案中，胡文华曾于 2017年10月11日 向一审法院提起诉讼，要求确认宋庄镇政府针对涉案建筑的拆除行为违法，一审法院于 2017年12月21日 作出生效判决，确认宋庄镇政府 2017 年7月29 日针对涉案建筑实施的强制拆除行为违法。与此同时，亦确认宋庄镇政府对涉案建筑的拆除是根据查处违法建设拆除规定进行，从宋庄镇政府的履责情况来看，就是针对违法建设所实施的拆除，并不涉及具体的拆迁项目。据此，胡文华提起本案诉讼的期限应从上述判决生效之日起计算两年。而胡文华在上述判决生效后并未向宋庄镇政府提出赔偿诉求，直至 2021年10月21日 方提起本案诉讼显然已经超过了两年；2.一审判决认为不宜简单以胡文华起诉超过起诉期限予以驳回，而应考虑上述因素给予胡文华救济的途径和权利，进而导致最终认定胡文华起诉没有超过起诉期限没有法律依据。二、一审判决使用中华人民共和国自然资源部及中华人民共和国农业农村部部门规章认定涉案建设不需要取得建设规划许可证文件属于适用法律错误，其所得结论必然错误。对于涉案建筑是否应当办理相关规划许可手续，应依据我国现行有效的法律，而根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款的规定，涉案建筑应当办理建设规划许可手续。据此，一审判决参考并引用中华人民共和国自然资源部及中华人民共和国农业农村部所发布的部门规章，而不适用《中华人民共和国城乡规划法》的法律的规定，便武断地认定涉案建筑无需取得建设规划许可文件明显属于适用法律错误，其在此基础上所作出的“无法认定胡文华所建地上物属于违法建设”的认定结论也必然是错误的。三、假设涉案建筑为合法建设，且可以参考适用京秦高速工程补偿标准对胡文华进行安置补偿，一审判决认定应付胡文华补偿款金额为1326453元也明显错误。根据宋庄镇政府 2018年11月6日 出具的“对《补偿安置申请书》答复”可知，该答复是在假设所有地上物均为合法财产且胡文华已积极配合拆迁腾退情下，根据该工程占地补偿政策，胡文华可以获得拆迁补偿款总额为1326453元。由此可见，胡文华可以获得1326453元补偿款存在两个基本前提：一是涉案建筑均为合法建设，二是胡文华积极配合拆迁腾退，在规定的腾退期限内签约、交付涉案建筑及土地。但事实上，胡文华从始至终并未积极配合拆迁腾退，没有在规定的腾退期限内与拆迁主体签署补偿协议、交付涉案建筑及土地。据此，京秦高速工程补偿方案中所规定的提前搬家奖励（包括露天部分）等补偿费用胡文华显然无权获得。综上，请求二审法院撤销一审行政赔偿判决书，依法改判驳回被上诉人的全部行政赔偿请求。

宋庄镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：

1.宋庄镇政府关于小营村东南侧无批示建设的认定申请函，证明宋庄镇政府就涉案构筑物建设规划手续办理情况，向规划部门进行调查；

2.北京市规划委员会通州分局关于宋庄镇小营村东南侧所建建筑规划审批情况的复函，证明涉案构筑物未办理任何建设规划许可手续，为违法建设；

3.（2017）京0112行初211号行政判决书，证明北京市通州区人民法院于 2017年12月21日 作出一审判决，确认宋庄镇政府于 2017年7月29日 对涉案构筑物实施了强制拆除，胡文华于 2021年10月27日 提起本案行政赔偿诉讼已超过了法定起诉期限。

胡文华在举证期限内向一审法院提交了下列证据：

1.土地租赁协议，证明 1999年7月26日 胡文华与小营村委会签订了土地租赁协议，其内容合法有效且事实履行；合同期限为 2000年1月1日 至 2030年12月31日 ；拆迁时（2015-2017年间）土地租赁协议并未到期（拆迁占用大约为9.9亩）；

2.非住宅搬迁货币补偿协议，证明宋庄镇政府为胡文华出具的补偿协议中确认胡文华应获得补偿款为1382778元；此协议是宋庄镇政府于2017年6月交给胡文华的；

3.京秦高速公路（东六环-市界）道路工程非住宅房屋搬迁估价结果通知单，证明宋庄镇政府委托第三方北京潞通房地产土地评估有限公司就涉案房屋拆迁评估的事实，如果胡文华违法，根本不会进行评估；

4.对《补偿安置申请书》答复，证明宋庄镇政府企图截留拆迁利益，侵害胡文华合法权益的事实；宋庄镇政府明确应给胡文华补偿款1326453元，仅答应给付搬迁补助费? 362184元的事实；

5.（2017）京0112行初211号行政判决书，证明宋庄镇政府因违法强拆行为被法院确认违法的事实；宋庄镇政府应当就违法行为给胡文华造成的损失进行赔偿；

6. 2021年8月2日 视频资料，证明胡文华就宋庄镇政府拆迁补偿及赔偿问题持续找镇政府解决，但宋庄镇政府迟迟不给解决，不存在诉讼时效问题；宋庄镇政府认可小城镇公司代表宋庄镇政府；

7.非住宅搬迁货币补偿协议，证明该协议的签订是胡文华于 2021年9月28日 与宋庄镇政府下属的小城镇公司签订，补偿款仅给付了362 184元，胡文华一直在寻求保护自己的合法权益，宋庄镇政府应当就胡文华的损失进行赔偿；

8.（2021）京0112民初314号民事裁定书、（2021）京03民终10256号民事裁定书，证明胡文华持续主张自己的合法权益，宋庄镇政府下属的小城镇公司告知要通过行政赔偿来解决，因此不存在诉讼时效问题。

一审法院结合各方的举证、质证意见，对证据作如下确认：胡文华提交的证据2和3因没有双方当事人签字，没有确定补偿金额，故一审法院无法认定真实性和关联性，故对上述证据一审法院不予采纳。对于双方提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，可以证明宋庄镇政府拆除胡文华所建地上物以及后续就补偿事宜胡文华寻求救济的情况，一审法院予以采信。

上述证据均已随案移送本院，经审查本院同意一审法院的认证意见并予以确认。

本院对一审法院经审理查明事实予以确认。

本院另查，宋庄镇政府向一审法院提交《京秦高速公路（东六环-市界段）道路工程非住宅地上物搬迁补偿方案》。

本院认为，根据《国家赔偿法》第二条第一款和第四条的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法财产权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本案中，胡文华依法具有向宋庄镇政府提起行政赔偿诉讼的主体资格。

关于胡文华起诉是否超过起诉期限。尽管《国家赔偿法》第三十九条规定两年的赔偿请求时效，但鉴于本案存在权利救济途径竞合的情形，如因权利救济途径的选择不当而使当事人丧失对合法财产的保护权益，明显与《国家赔偿法》的立法目的相悖。另一方面，从《国家赔偿法》的两年起诉期限来看，其目的在于督促权利人尽快行使赔偿请求权。 本案中，在法院判决确认宋庄镇政府拆除行为违法后，胡文华于2018年4月至2021年9月28日期间，一直在通过诉讼或协商方式寻求解决其补偿利益。因此，胡文华起诉未超过法定起诉期限。

关于胡文华所建地上物是否为违法建设。经一审庭审查明，胡文华承租后修建的地上物均用来养殖业经营，并未改变使用用途。 参考中华人民共和国自然资源部及中华人民共和国农业农村部不同时期发布的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（2007）、《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（2010）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（2014）、《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（2019）等文件和土地利用现状分类来看，设施农用地属于农用地范畴，并非建设用地，根据相关规定并不需要取得建设工程规划许可等文件，因此仅以未取得建设工程规划许可文件即认定涉案建筑为违法建设属于事实认定不清。此外，从一审庭审了解的情况，除胡文华外该村存在其他养殖户，而其他养殖户进行补偿时均未依照违法建设认定并扣除相应的补偿费用。因此，基于上述考虑，不宜认定胡文华所建地上物属于违法建设。

关于具体的赔偿方式及赔偿数额。在胡文华合法财产被宋庄镇政府强制拆除的情况下，依法应承担相应的赔偿责任。《国家赔偿法》第三十二条第一款规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。关于赔偿标准和数额，胡文华所建地上物位于京秦高速公路（东六环-市界段）道路工程搬迁项目范围内，由于行政赔偿与搬迁项目补偿指向的客体基本相同，因此，赔偿范围的确定参照补偿范围执行具有合法及合理性。在具体的赔偿数额上应保障胡文华所获赔偿不低于因搬迁获取的相关补偿，同时又不因赔偿过高造成与其他签约搬迁人存在补偿显失公平的基本原则。根据宋庄镇政府向胡文华出具的答复来看，在合法建设的情况下胡文华可以取得补偿款为1326453元。本院经审查，该补偿数额并不违反涉案搬迁项目补偿方案的规定。同时考虑到胡文华在与小城镇公司签约后已经取得了362184元，一审扣除这笔费用后确定宋庄镇政府应给付胡文华赔偿金额为964269元。 此外，从最大限度维护胡文华的合法权益，填补其可能获得的补偿利益，并敦促行政机关今后行政执法中做到依法行政、为民行政，一审法院另行酌定宋庄镇政府赔偿胡文华其他财产损失 50000元，本院对此不持异议。

综上，一审法院判决宋庄镇政府给付胡文华各项赔偿共计1014269元，并驳回胡文华的其他赔偿请求并无不当，本院应予维持。 宋庄镇政府的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审行政赔偿判决。

本判决为终审判决。

审判长 杨　旸

审判员 　陈　静

审判员 　胡林强

官助理 　李露希

法官助理 朱梦洁

二〇二二年二月二十八日

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