行政机关申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案，最高人民法院关于申请强制执行国有土地

行政机关申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）鲁行终字第257号

上诉人王正利因与青岛市人民政府行政复议一案，不服青岛市中级人民法院（2015）青行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人王正利，被上诉人青岛市人民政府的委托代理人李岚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上诉人（原审原告）王正利。

被上诉人（原审被告）青岛市人民政府。

法定代表人张新起，市长。

委托代理人李岚。

委托代理人林军。

原审法院查明以下事实：王正利在青岛市崂山区中韩街道办事处东韩社区有房屋一处，位于崂拆许字（2010）第9号房屋拆迁许可证的拆迁范围之内。因其与拆迁人在规定期限内未达成拆迁补偿协议，青岛市崂山区房屋征收管理局于2013年11月4日作出（2013）崂征裁字第9号裁决书。王正利对该裁决书在法定期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2014年6月20日，青岛市崂山区人民法院根据青岛市崂山区房屋征收管理局的申请作出（2014）崂行审字第31号行政裁定书，裁定对（2013）崂征裁字第9号裁决书准予执行，由青岛市崂山区人民政府组织实施。2014年7月1日，青岛市崂山区人民政府作出《关于依法对中韩片区王中良等6户组织实施司法强制拆迁的决定》，并依法对该6处住宅房屋组织实施强制拆迁。王正利不服，于2014年9月23日向青岛市人民政府申请行政复议，请求确认青岛市崂山区人民政府强制执行行为违法（强制拆除东韩村542号房屋行为），并赔偿室内外家电、家具、地板装修、家庭物品等损失50万元。2014年9月24日，青岛市人民政府作出青政复不字（2014）30号不予受理行政复议申请决定书，认为王正利的申请依法不属于行政复议受案范围，决定不予受理。2014年9月28日，青岛市人民政府将该决定书送达王正利。王正利不服，提起行政诉讼。

原审法院认为：一、王正利以本案涉及集体土地的征地拆迁为由申请中止审理。经审查，《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条规定，在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。本案系王正利不服青岛市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定提起的行政诉讼，不属于上述规定中所指的土地行政案件，因此其申请中止审理本案的理由不成立，依法予以驳回。二、《山东省行政复议条例》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当就“（四）是否属于行政复议范围”等内容进行初步审查。原《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。即在该条例实施期间，存在两种强制执行模式：行政强制拆迁或申请人民法院强制拆迁。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十八条第一款则明确规定，只能申请人民法院强制执行；第三十五条规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。最高人民法院法释（2012）4号《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行；第十条规定，《征补条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的，参照上述第九条精神办理。本案中，青岛市崂山区房屋征收管理局虽于《征补条例》施行前颁发涉案崂拆许字（2010）第9号房屋拆迁许可证，但于《征补条例》施行后强制执行。根据上述规定，青岛市崂山区房屋征收管理局只能向人民法院申请司法强制执行。经审查，青岛市崂山区人民法院作出（2014）崂行审字第31号行政裁定书，裁定准予执行（2013）崂征裁字第9号裁决书，并由青岛市崂山区人民政府组织实施。后，青岛市崂山区人民政府组织有关部门强制拆除了涉案房屋。根据《征补条例》、最高人民法院法释（2012）4号的上述规定，青岛市崂山区人民政府组织实施的拆除王正利涉案房屋的强制执行行为，是经人民法院裁定准予实施的行为，故青岛市人民政府认定王正利要求确认青岛市崂山区人民政府强制执行行为违法（强制拆除东韩村542号房屋行为）的复议请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，并无不当。三、涉案强制执行行为是青岛市崂山区人民政府根据人民法院准予执行裁定实施的，故该强制执行行为本身及由此直接造成的损失均不属于行政复议的受案范围。本案中，王正利要求青岛市崂山区人民政府赔偿其室内外家电家具地板装修家庭物品等50万元的损失并非涉案强制执行行为本身造成的，因此王正利基于主张涉案强制执行行为本身违法，要求青岛市崂山区人民政府赔偿其上述损失的复议请求，亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。四、涉案强制执行行为本身造成的直接损失不属于行政复议受案范围，并不意味着在强制执行过程中违法行政行为造成的损失不予赔偿。对行政机关申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（或拆迁裁决）的案件，人民法院要严格按照有关规定及最高人民法院相关通知精神办理，切实体现裁执分离的原则，而行政机关根据法院准予执行裁定在组织实施强制拆迁过程中亦应当依法有序进行，否则在强制执行过程中可能因不作为构成违法损害被执行人及其他利害关系人合法权益。行政不作为违法是指行政主体负有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行的行政行为状态。该作为义务既可能是法定义务，也可能包含于一项成熟的行政作为中，即履行先行行为引起的行政作为义务。先行行为在实施过程中，如致使他人的合法权益处于遭受损害的危险状态，行政主体则负有采取积极措施阻止该损害结果发生的义务，因行政不作为造成损害的，应依法承担赔偿责任。被执行人及其他利害关系人对行政机关强制执行过程中的行政行为，有权提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼。五、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，青岛市人民政府于2014年9月23日收到王正利复议申请后，经审查认为其复议申请不属于行政复议受案范围，于9月24日作出青政复不字（2014）30号不予受理行政复议申请决定书，并于9月28日将该决定书送达王正利，程序合法。据此判决：驳回王正利要求撤销青岛市人民政府作出的青政复不字（2014）30号不予受理行政复议申请决定书的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由王正利负担。

王正利不服原审法院判决上诉称，原审法院认定事实和适用法律错误，请求依法撤销原审判决，确认被上诉人不予受理行政复议申请的行为违法。事实与理由：一、崂山区人民政府申请司法强拆，仅仅是执行强拆在程序上的不同，而崂山区人民政府无论依据哪个机构的核准凭证进行强拆，都是申请并实施强拆的行政机构，并非原审法院所认定的崂山区人民政府组织的强拆是对法院的协助，法院裁定仅仅是崂山区人民政府认可可以实行强拆的准许依据。上诉人财产被损坏、亲人被伤害，有权提起行政复议申请。上诉人就崂山区人民政府实施的强拆行为向被上诉人提起行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，属于被上诉人行政复议的受理范围。二、崂山区人民政府作出的强拆行为属于具体的行政行为，属于行政复议审理范围。无论依据行政机构作出的强制执行决定，还是法院作出的强制执行决定，都是行政强制行为，均应依据《中华人民共和国行政强制法》所规定的法律程序，依法执行。在强制执行过程中，崂山区人民政府因违法行为给上诉人造成巨大的人身和经济损害，严重侵害了上诉人的合法权利，被上诉人作为崂山区人民政府的上级主管部门，依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定，都应受理。三、崂山区人民政府强拆所依据的《行政裁定书》违法。崂山区法院在没有依法告知上诉人的情况下，违法作出《行政裁定书》，裁定准予强拆上诉人房屋，并由崂山区人民政府具体组织实施。事实上，涉案的《房屋拆迁证》（崂拆许字2010第9号）于2010年10月19日发放，上诉人房屋于2014年7月30日被强拆时该《房屋拆迁证》已经作废，因此，法院据此作出的行政裁定也是违法的。目前，上诉人已经对涉案《房屋拆迁证》提起另案诉讼，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（六）项规定，本案应当中止诉讼。

青岛市人民政府答辩称，被上诉人作出的青政复不字（2014）30号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原审法院判决正确，应依法予以维持。

本院二审确定案件的审理重点为：青岛市人民政府作出的青政复不字（2014）30号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法，原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。

针对审理重点，上诉人认为，被上诉人作出的青政复不字（2014）30号《不予受理行政复议申请决定书》程序违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，行政机关作出的相应复议决定经行政复议机关负责人同意或集体讨论通过后作出，但本案复议中没有相应程序。被上诉人诉讼中也没有提供相关证据，应当承担举证不能的责任。被上诉人认为，行政复议的案件都是经行政复议机关集体讨论及负责人同意，都是经过严格的内部程序才作出复议决定，本案复议程序合法。严格的内部程序是本机关内部的工作环节，不宜公开。

二审庭审中，上诉人提交了以下证据：

证据1.崂山区发展和改革局（2014）第1号《政府信息公开告知书》；

证据2.崂山区政府信息公开工作领导小组办公室（2015）第1号《政府信息公开告知书》；

证据3.青岛市规划局2015年9号《政府信息部分公开告知书》；

证据4.青岛市人民政府2015年11号《政府信息公开告知书》；

证据5.建字第370200201505007号《建设工程规划许可证》；

证据6.青崂建施字15016号、15018号、15019号《建筑工程施工许可证》；

证据7.崂山区城乡建设局《政府信息不存在告知书》；

证据8.崂征字（2010）10064-1号《收回国有土地协议书》；

证据9.崂征字（2010）10064-2号《收回国有土地协议书》；

证据10.崂山区国土资源分局《政府信息公开申请答复书》及崂征字（2010）68号《收回国有土地协议书》。

对于以上证据，上诉人主张证据1-4证明涉案拆迁项目是2011年6月7日核准批复的，而涉案行政裁定依据的是崂山区房屋征收管理局于2010年10月19日颁发的房屋拆迁许可证，该许可证没有获得相应的法律要件，系违法颁发；证据5-7证明涉案拆迁早于法院作出的行政裁定作出前已经实施，明显违法；证据8、9与证据10相结合，证明崂征字（2010）10064-1号、崂征字（2010）10064-2号《收回国有土地协议书》系政府非法获利，涉嫌伪造。以上证据证明崂山区人民法院作出的行政裁定违法，崂山区人民政府根据法院的行政裁定作出的强拆行为亦为违法。被上诉人质证认为以上证据与被上诉人作出的行政复议决定无关联性，其真实性、合法性无法确定。

经审查，本案所审查的对象是被上诉人对上诉人作出的不予受理行政复议行为，上诉人所举以上证据与本案的审查对象无关联性，本院不予采纳。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为：《征补条例》第二十八条第一款规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”第三十五条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例实行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释（2012）4号）第九条规定，“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”。本案中，上诉人王正利在规定的期限内，与拆迁人未达成补偿协议，也未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。在此情况下，崂山区人民政府经人民法院裁定准予执行后，对上诉人的房屋实施了强制拆除行为，符合上述法规及司法解释的规定。上诉人对崂山区人民政府的这一强制拆除行为不服，向被上诉人申请行政复议，该行政复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。被上诉人据此作出《不予受理行政复议申请决定书》并无不当，原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不当。上诉人因在强制拆除其房屋过程中受到的人身权、财产权损害并非涉案强制执行行为本身所致，故原审法院据此作出关于上诉人所提行政赔偿请求亦不属于行政复议受案范围的认定并无不当。本案的审理对象是被上诉人作出的不予受理行政复议行为，上诉人在上诉理由中提到的已就《房屋拆迁许可证》及崂山区人民法院《行政裁定书》提起诉讼本案应当中止审理的主张，于法无据，本院不予支持。

综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人王正利的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人王正利负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 王海燕

代理审判员 蒋炎焱

代理审判员 孙晓峰

二〇一五年十二月十四日

书 记 员 李 倩

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