征收方租用农民土地合法吗？是否会侵害被征收人相关权益？，农村土地租赁后被征用:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

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征收方租用农民土地合法吗？是否会侵害被征收人相关权益？，农村土地租赁后被征用

更新时间:2024-12-23 19:08 发布:2024-09-13 14:19 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：征收方租用农民土地合法吗？是否会侵害被征收人相关权益？,说到"征用"农民土地，相信广大农民朋友并不陌生，一块正种的好好的田地，忽然一天，不知道怎么回事的，就被当地相关部门通知土地因为xxxx被征用，租金每年多少多少钱，不由得你同不同意

征收方租用农民土地合法吗？是否会侵害被征收人相关权益？，农村土地租赁后被征用

一、征收方租用农民土地合法吗？是否会侵害被征收人相关权益？，农村土地租赁后被征用

　　说到"征用"农民土地，相信广大农民朋友并不陌生，一块正种的好好的田地，忽然一天，不知道怎么回事的，就被当地相关部门通知土地因为xxxx被征用，租金每年多少多少钱，不由得你同不同意。因为收到通知基本就是确定性告知。

　　这种情况，相信在大多数百姓心里都是以相关部门征用理解的，其实，这种情况，真正的叫法应该是"以租代征"。名义上就是，不是征地，只是租用，这一征一租，其性质完全变了样，但本质却没有改变，就是你的土地，长时间将不再属于你。

　　近几年，征收方为了规避土地征收程序，纷纷以“租用”的形式占用农民土地。这种“租用”一般都具有时间长、补偿低等特点。那么当地相关部门这样做，合不合法呢？

　　这种方式合法吗？回答当然是否定的

　　从根本上来说，征收方的这种做法就是“以租代征”。以租代征是指未办理合法手续，私自将农用地转为建设用地的行为。按照《土地管理法》的规定，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，国家对不同用途的土地实行严格的管制制度。除兴办乡镇企业、村民建设住宅以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用农民集体所有的土地外，其他建设用地必须使用国有土地。也就是说，如果想将集体土地作为建设用地使用就必须办理严格的审批手续，将该集体土地征收为国有。

　　以租代征严重侵害农民的合法权益。一般来说，主要侵害知情权、财产权、生存权和发展权以及救济权。

　　1、以租代征侵害知情权

　　《土地管理法》第四十六条、四十八条分别规定了土地征收公告和安置补偿方案公告。上述公告无论是内容还是方式都充分体现国家对被征收人知情权的保护。而在以租代征的情况下，相关政府或单位为了隐藏其行为的违法性或是为了获得非法利益，都会有意识地进行虚假的至少是片面的告知。

　　这种隐瞒真相或是虚构事实的情况无论目的为何、结果为何都侵犯了公民知道真相并自主作出选择的权利。长此以往、由小至大将不利于国家民主政治的建设。

　　2、以租代征侵害财产权

　　国家征收农村集体土地的，按照土地的原用途给予补偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。各项费用的确定标准每三年进行一次调整，以保障被征收人的原有生活水平不降低。以租金方式代替各项补偿费的方式会使农民的财产权遭受巨大的损失。

　　3、以租代征侵害生存权和发展权

　　生存权和发展权是首要的人权，没有这项权利其他权利都无从谈起。在征收的情况下，国家要求各地制定补偿方案时要考虑失地农民的最低生活保障问题。虽然实际上，该问题未能得到很好的解决，但在以组代征的情况下，该问题甚至难以纳入被考虑的范围。

　　出租土地的农民依靠自身条件谋求出路一般都只能获得不稳定的、劳动强度大、薪资低的工作，而这种工作也仅仅提供给年轻人，年纪大的农民很难找到符合自己年龄的工作。

　　4、以租代征侵害救济权

　　国家征收集体所有土地，被征收人对征收决定、征收补偿决定不服时可以请求行政机关复议，可以向人民法院提起诉讼，被征收人可以自主选择救济渠道。但以租代征的情况下，双方签订的合同因违反国家强制性规定，属于无效的合同。在此情况下如果“租借方”不支付租金或者到期不返还土地，农民的权利该如何救济还是未知。

二、拆迁律师揭秘，你的拆迁补偿款缩水的原因

　　自从我国《监察法》实施以来，各地就接二连三的曝出基层干部贪污腐败的案件。据权威数据显示，全国共处分基层村干部近三十万人。从这些数据来看，农村征地拆迁仍是贪污腐败的重灾区。

　　此前中央纪委就通报了多起关于基层腐败的典型案例，比如浙江省杭州市查处一村干部以权谋私案件——城中村改造成村干部生财“摇钱树”；福建省纪委查处一起打击“村霸”势力及其“保护伞”的典型案件；浙江云和县纪工委查处村干部在安置项目中蝇贪大利润违法违纪行为等。

　　在征地拆迁中，有人借助改造、棚改、征地拆迁发横财，可老百姓却承受着因拆迁带来的巨大痛苦。那么，老百姓的补偿款到底是怎么缩水的呢？

　　村委会参与征地拆迁并剥夺被征收人知情权、参与权

　　在征地拆迁中，法律赋予了被征收人知情权。根据相关的法律规定，在征地过程中，应当在相关部门收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内要向被征收人公开：批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，确保村民的知情权。

　　可是现实生活中，由于村委会的参与，导致相关信息不通畅、不明确，对于补偿标准以有安置范围村民是一概不知。

　　土地和房屋是村民赖以生存的最基本的条件，可是与村民相关的补偿、安置以及其它事关村民自身权益的信息都不知道，那么谁能保证到手的补偿款就是合理的？

　　另外，法律同样也赋予了被征收人参与权，土地征收事关村民切身利益，根据相关法律法规的规定，村民有权对征地公告、实地勘查表、征地补偿安置方案等相关文件提出不同的意见，且有权对安置补偿方案不满意时申请听证。

　　根据《征收土地公告办法》的规定，被征征收人如对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县相关部门国土资源行政主管部门提出。

　　根据此条例中的规定，只要被征收人提出听证需求，相关部门就必须要举行听证。且征地补偿安置方案公告期满，被征地人无异议或者根据有关要求对征地补偿安置方案完善后，需要将征求意见后的征地补偿安置方案以及被征收村民或是其他权利人的意见及采纳情况报市县人民政府批准，并报省级国土资源行政主管部门备案。

　　可是实践过程中，村民的知情权、参与权往往直接被剥夺了，村委会阻隔征收信息，相关部门压低村民的补偿款，有个别地方甚至还出现代签补偿协议、虚假听证、伪造征地文件等。这样一来，村民的征地补偿款自然就会缩水。

　　村官为己不为民

　　村委会作为村集体的领头人，在征地拆迁时，本应该与村民统一战线，保障每个村民的合法利益不被侵犯，可是，现实生活中，因利益的驱使，使得村委会这个为民的部门，为了一己私欲，欺上瞒下、谎报征地信息，侵占、截留、擅自分配征地补偿款、侵占扶贫款等，侵害村民合法利益。

　　对于征地补偿，根据《村民委员会组织法》第三十条第一项规定内容可知，村民委员会实行村务公开制度，对本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况，村民委员会应当及时公布，并接受村民的监督。

　　也就是说，关于集体土地征收补偿费的使用和分配方案，依法应当经村民会议讨论决定并予实施，对于这份补偿分配方案，村委会应当主动依照《村民委员会组织法》的规定要求及时向村民公布。

　　村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，本应是村民的后盾，反而成了伤害村民最深的人。

　　面对伤民、损害村民合法利益的村委，村民可无需再忍耐，根据《村民委员会组织法》第三十六条，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

　　村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。

　　因此，当遇到村委会不分配补偿时，可以向人民法院提起诉讼，依法申请撤销，或是向有关部门及时的反映，来保护自己的合法权益。

　　逼迁违法拆迁利诱，补偿严重缩水

　　为了加快征收程序，降低征收成本，征收方常常联合村委使用花招，断水、断电、半夜骚扰、殴打恐吓、封路，取消低保等，被征收人遭到这样的手段，想不签都难。

我们都知道，强拆违法建筑，是征收方规避法律制裁而屡试不爽的手段。无论是因何原因造成的违建，只要一抓住机会就会一刀切，以达到零补偿的拆除目的。

　　对此，北京圣运律师提醒大家，如果在征地拆迁中自己的合法权益遭到侵害，一定要及时的咨询律师，勇敢的拿起法律武器维护自己的合法权益，避免让那些图谋不轨的人得逞！

三、北京农村征地律师谈村委会侵害被征收人合法权益的几种行为

　　村委会是我们每一位农村村民都非常熟悉的一个群众性自治组织，其可以说是掌管着村里大大小小的事情，尤其是当村里遇上土地征收、土地租赁这样的大事，有时相关部门会直接跳过村民与村委会直接商谈，或是直接将具体的事项委托给村委会，让村委会处理，比如让村委会与被征收人协商具体的补偿等。

　　因此，在征地拆迁中我们经常能看见村委会的身影。按理说，村委会作为群众性自治组织，只是辅助征收方处理征收事项，维护广大被征收人的合法权益。但是从实践过程来看，在征地拆迁过程中，村委会经常会违背被征收人的真实意思，做出一些侵害被征收人合法权益的行为，比如我们常遇到的就有以下几种

　　1、擅自代替村民与征收方签订协议

　　村委会擅自代替村民签订补偿协议是常发生的事情，有的征收方为了能在规划的时间内完成征收工作，常会在被征收人对补偿不满意而拒绝签订补偿协议的情况下，擅自让村委会模仿村民的笔迹替村民签订补偿安置协议。

　　但是根据《土地管理法》中的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

　　《土地管理法实施条例》第二十九条规定，县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。

　　从上述的法律法规中我们可以看到，能与被征收人签订补偿协议的人只能是征收方或是征收方委托的相关部门，如果在未经授权的情况村委会与被征收人签订补偿协议，或是村委会代替村民与征收方签订补偿协议，那么就违背了被征收人真实意思表示，其所签订的协议事后要是没有得到被征收人的追认，那么该协议就是无效的，被征收人可以通过法律途径来撤销该协议。

　　2、强拆村民房屋

　　实践中我们并不少见村委会擅自拆除村民房屋的行为，有的村委会在被征地农民拒绝搬迁的情况下，会为了按时完成征收工作，让农民下山等，通常会不顾一切强迫农民搬迁，强拆村民房屋等。但是，不管是旧村改造，还是其他的征收项目，村委会、街道办及相关部门均是无权直接拆除被征收人房屋的，尤其是在拆迁补偿还没有落实到位的情况下，其更是没有权利对被征收房屋实施强拆。

　　根据《土地管理法实施条例》中的规定，禁止违背农民意愿强制其交出土地，禁止强迫农村村民搬迁，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

　　对于违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，可以由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。

　　从上述的法律法规中我们可以看到，在被征收人拒绝交出土地的情况下，征收方若想拿到土地，必须要向人民法院申请，在未获得法院允许的情况下，谁都不可以强拆村民房屋，否则拆除行为违法。

　　因此实践中，如果遇到村委会强拆自己房屋的情况，被征收人一定要及时地咨询专业律师，及时地收集相关的证据材料，在专业律师的帮助下依法维护自己的合法权益。

　　3、擅自截留土地补偿费

　　土地征收关系着被征收人的切身利益，因此相关的补偿应当要直接发放给被征收人，但实践中，有的征收方会将相关的补偿先发放到村委会账户中，再由村委会发放给被征收人，尤其是土地补偿费。按理说，土地补偿费应当要将绝大部分分配给被征地农民，即百分之八十以上的土地补偿费应当给被征收人，但有的村委会却在未经过村民代表大会的同意下，以各种理由擅自截留30%以上的土地补偿费，而有的则会私自侵吞被征收人的补偿费，但这种行为是严重侵害被征收人合法权益的行为，是不合法的行为。

　　我国法律法规上明文规定，禁止贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用。对贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

　　对此，北京圣运律师提醒大家，土地征收中，如果遇到村委会擅自截留征地补偿款等违法行为时，一定要及时地向上一级有关部门举报，要求他们调查、核实村委会相关人员的违法行为，依法维护自己的合法权益。

四、北京土地征收律师谈被征收人看到土地征收预公告后要知道哪些？

　　土地征收预公告是集体土地征收中必须要由相关部门依法主动公开的一份文件。这一份文件，一般是在确定征收范围后，要以书面的形式在征收范围内进行公告。

　　该公告的主要目的就是为了告知广大被征地农民具体的征收事项，包括征收范围、征收目的以及土地现状调查开展的具体工作等等。

　　虽然该文件不具有法律效力，只是起了一个告知作用，但其也是法定文件，所以也一定要有。因此，大家在遇到征收以后，一定要查看征收范围内有没有这样的一份文件，如果没有，那说明征收方未将具体的征收程序履行到位。当然了，如果有土地征收预公告，那广大被征收人也应当要知道以下几点

　　一、千万不要在房屋周边或是耕地上进行栽种、扩建等

　　一般情况下，征收方在发布征收土地预公告，告知大家具体的征收事项后，有的被征地农民可能为会了增加拆迁补偿，赶集马上对房屋进行扩建、新建、改建，要么就是在已被征收的土地上再次栽种一些苗木等，那么这种行为是否合法呢？显然是不合法的。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。

　　所以，北京圣运律师提醒大家，广大被征地农民千万不要为了想通过征地拆迁多拿拆迁补偿款就在已经在征收范围内的房屋或是耕地上进行扩建、改建、翻建，甚至是新建、栽种新的树苗等，这是很明显的违反法律法规，增加不当利益的行为，而且最主要的是，即使广大被征地农民不管不顾，私自扩建、翻建、改建或是又在栽上了新的果树等其他苗木，那征收方可能也会对抢栽、抢建的部分不予任何的补偿。

　　二，马上了解土地征收会给予哪些补偿

　　事实上，土地征收中广大被征收人最关心的就是补偿了，但这里需要大家知道的是，土地征收中不光只有土地的补偿、苗木或是房屋的补偿，还有搬迁费、临时安置补助费以及各种补贴及奖励费，如果是经营性用房的话，那么还有停产停业损失费、设施设备费等等费用。

　　根据《土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

　　如果土地被征收了绝大部分或是土地已经被全部征收了，那么符合条件的村民，征收方还要为其支付社会保障费等。这里需要注意的是，土地征收中产生的社会保障费跟我们普通的那个社会保障费是不一样的，这点大家一定要知晓，避免自己的社会保障费被村委会或是其他部门给私吞。

　　对于各项补偿费用的标准，每个地方都是不一样的，其中，土地补偿费的标准则是根据当地相关部门制定的征地区片综合地价来确定，其他的补偿标准则是由相关部门结合实际的情况制定。但原则上来说，土地征收给予被征地农民的补偿是不能低于被征地农民原有的生活水平，实践中，如果低于这一原则，那征收则是不合法的。

　　三、对违法占地、侵害自己合法权益的行为要马上投诉、举报

　　土地征收涉及国家及被征地农民双方的利益，所以，必须要严格按照法律规定的程序实施征收，但是实践中，由于土地征收程序较复杂，征收工程较大，所以难免会出现相关部门不按照法律规定进行征收的行为。所以，这里北京圣运律师提醒大家，一旦遇到土地征收中存在相关部门侵害自己合法权益的行为，即相关部门在未给予自己任何补偿，未发布任何文件的情况下就占用了土地，那么，此时建议广大被征地农民一定要马上向上一级有关部门投诉举报。

　　倘若投诉、举报后没有得到满意的答复，那么一定要及时地咨询专业律师，并在专业律师的帮助下向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

五、湖南高院案例谈应当充分尊重和保护当事人对行政机关的期待利益

　　湖南高院案例：应当充分尊重和保护当事人对行政机关的期待利益

　　【裁判要旨】

　　1.应当充分尊重和保护当事人对行政机关的期待利益

　　行政允诺是一种单方的行政行为，对政府而言，实施行政行为必须诚实信用，不能违背信赖利益保护原则，行政允诺一旦作出，行政相对人即有了利益期待。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益和私人利益发生矛盾时，应当优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。本案中，荣民公司在配合石门县人民政府完成征地拆迁任务后，为了恢复该公司生产、生活，向石门县升级改造工程建设指挥部申请重建涉案建筑，该指挥部副政委张前云会同该指挥部负责规划设计、综合协调等部门负责同志现场研究，同意荣民公司在主道路14米外按照已征收拆迁房屋的规模恢复建设，并要求负责规划设计的覃于泉、综合协调的董梅林和朱新建审核把关。上述覃于泉、董梅林和朱新建在荣民公司申请报告上提出明确规划要求。据此，荣民公司构成对石门县人民政府利益期待，相应，石门县人民政府应当对上述期待利益予以尊重和保护。同时，在行政执法中，行政机关应遵循比例原则，对相对人的权益造成的损害与实现目标之间不能显失均衡。

　　2.不得迳行认定无证建筑属于“无法采取改正措施消除影响且必须限期拆除”的情形

　　本案中，根据在案证据，涉案在建建筑没有取得建设工程规划许可证，但是，石门县城管局并没有提供涉案建筑所在区域控制性详细规划，相反，根据再审阶段查明的事实，符合《湖南省城乡规划管理技术规定（试行）》技术要求，据此，石门县城管局迳行认定在建建筑属于“无法采取改正措施消除影响，必须限期拆除”的情形，证据不足。

　　【裁判文书】

　　湖南省高级人民法院

　　行政判决书

　　(2019)湘行再65号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人)：石门县荣民福利食品酒业有限责任公司。住所地：湖南省石门县经济开发区月亮山居委会。

　　法定代表人：王荣民，公司董事长。

　　被申请人(一审被告、二审上诉人)：石门县城市管理和综合执法局。住所地：湖南省石门县楚江街道办事处西溶路064号。

　　法定代表人：万勇平，该局局长。

　　委托代理人：游昕，该局法制办工作人员。

　　委托代理人：安吉峰，湖南楚江律师事务所律师。

　　再审申请人石门县荣民福利食品酒业有限责任公司(以下简称荣民公司)因诉石门县城市管理和行政执法局（现为石门县城市管理和综合执法局，以下简称石门城管局)限期拆除决定一案，湖南省石门县人民法院于2016年10月27日作出(2016)湘0726行初12号行政判决，石门城管局不服，向湖南省常德市中级人民法院提起上诉，该院于2018年10月18日作出（2016）湘07行终232号行政判决。荣民公司仍不服，向本院提出再审申请。本院作出（2018）湘行申722号行政裁定，决定本院提审本案。本案现已审理终结。

　　一审法院认定：2011年10月，荣民公司的法定代表人王荣民购买了原石门县科峰电子有限公司的全部资产。同年12月5日，该公司的国有土地使用权人变更为王荣民，国有土地使用证上使用权面积为4397㎡。2013年10月14日，王荣民及其妻子李太慧注册成立了石门县荣民福利食品酒业有限责任公司，招纳了部分残疾人就业。因石门县的改扩建，中共石门县委、石门县人民政府于2015年7月1日成立了石门县升级改造工程建设指挥部，负责协调处理的拆迁、修建和改造等工作。荣民公司的临路门面原建筑层数为1层，王荣民购买后改造成2层，位于升级改造项目范围内。石门县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室及相关部门多次给荣民公司做工作，要求其支持的升级改造建设。在得到改扩建工程拆迁工作的相关部门同意“退后复建”的许可后，石门县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室作为甲方与乙方荣民公司的法定代表人王荣民于2015年11月6日签订了房屋征收补偿协议：被征收房屋面积761.28㎡；房屋的补偿总价值3309459元；乙方应在2015年11月15日前自行拆除，逾期不拆除的，甲方有权拆除。协议签订后荣民公司拆除了该房屋，并于2016年1月书面申请恢复重建，石门县升级改造工程建设指挥部的负责人张前云于同年1月27日在荣民公司关于申请重建生产、生活设施的报告上签署了“经规划、技术组、工程组、综合组负责同志现场研究，同意在主道路边线14ｍ处按原同等规模恢复建设。其方案效果图由覃余泉、朱新建、董梅林负责审核把关”的意见，并加盖了石门县升级改造工程建设指挥部的公章。荣民公司遂在离主车道边线14米处开始修建公司门卫室和职工宿舍，现已修建2层12间，两层总面积704.2平方米，砖混结构，后被石门城管局的工作人员巡查发现，经现场调查发现，荣民公司的建设行为未取得建设工程规划许可证，报经领导批准后启动执法程序。石门城管局对荣民公司的法定代表人王荣民依法进行了询问，对该房屋进行了现场勘验，拍摄了照片，后送达了行政处罚告知书，组织了听证，听取了荣民公司的法定代表人王荣民的陈述、申辩。石门城管局认为荣民公司的建设行为没有取得建设工程规划许可证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，于2016年5月13日对荣民公司作出了石城管限拆决字［2016］第18号限期拆除违法建筑物决定，责令当事人于2016年5月28日零时前自行拆除该违法建筑物并清理场地。荣民公司对此决定书不服，遂提起本案行政诉讼。请求人民法院撤销石门城管局作出的石城管限拆决字［2016］第18号《限期拆除违法建筑物决定书》。

　　一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法，制定本法”。《中华人民共和国行政处罚法》第一条规定“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法”，第四条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。从上述规定可以看出，行政主体实施行政行为应兼顾行政目的的实现和保护相对人的权益，如果行政目的的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种影响应限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。在行政执法中，行政机关应当严格遵循比例原则，即要求适当性、必要性、相当性。行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的的实现。在多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益损害最小者。行政机关采取的方法对相对人的权益造成的损害不得与欲实现之目标显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响时，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”。本案中，因为修建、改造石门县，需要占用荣民公司的临路门面，该公司积极配合政府对的改扩建工作，在得到负责拆迁工作的相关部门同意退后复建的情况下拆除了房屋，并且按照石门县升级改造工程建设指挥部的要求在离主车道边线14米处修建公司门卫室和职工宿舍。虽然未取得建设工程规划许可证，但是根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证的建筑物并非必须一律拆除，只有存在无法通过改正措施消除对规划的影响且符合法定情形时，才必须要求拆除。因此，石门城管局作出的石城管限拆决字［2016］第18号《限期拆除违法建筑物决定书》违反了行政比例原则，违反了最小损害原则，在处罚的力度上过于巨大，超出了必要的限度。对于石门城管局辩称荣民公司违法修建的房屋占用了石门升级改造时已经征收且已进行了补偿的土地（面积为207平方米），属于另一层法律关系，应当另案处理。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销石门城管局于2016年5月13日作出的石城管限拆决字［2016］第18号《限期拆除违法建筑物决定书》。案件受理费50元，由石门城管局负担。

　　石门城管局上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院混淆实际产权人与上诉人处罚的违法当事人，上诉人行政处罚要求限期拆除违法建筑的违法行为当事人主体是荣民公司，而该房屋、土地的产权人不是公司，而是王荣民。被上诉人违法建设工程未取得土地使用权。二、一审法院适用法律错误。上诉人要求被上诉人限期拆除有明确法律依据，一审法院以所谓“比例原则”判决撤销上诉人的处罚决定属适用法律错误。被上诉人未取得土地使用权不可能通过改正措施消除对规划的影响，即不适用一审法院所采用的比例原则，被上诉人的违法建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。请求二审法院纠正。

　　荣民公司答辩称：一、原审法院认定事实正确，1、荣民公司是王荣民、李太慧夫妻全资控股的有限责任公司，即案涉建筑物所占土地系王荣民夫妻的共同财产。案涉建筑物只是审批程序上存在瑕疵，属于程序上的违建，可以依法办理审批手续。2、答辩人的案涉建筑物并没有占用国有土地。土地使用证原件在王荣民、李太慧手里。证明案涉建筑物所占土地并不属已征收的国有土地。即使答辩人占用国有土地属实，也属于另一法律关系，不属于本案审理范围。二、原审法院适用法律正确，石门城管局在作出处罚决定时的处罚依据仅仅是机械适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，其所提供的证据均无法证明案涉建筑物已严重影响规划且无法改正。被答辩人无权更没有法律依据作出强制拆除的处罚。被答辩人作为行政部门，存在渎职的行为。答辩人在建设房屋初期，被答辩人陪同县领导现场办公也未提出异议，而是等到答辩人的房屋建到第二层的时候却突然要求拆除(相差三个月之久)，导致答辩人投入大量的人力面临浪费的境地，是不公平的，原审判决认定被答辩人违反比例原则是正确的，符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。

　　当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送至二审法院。二审法院经审查认为一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的证据，对一审法院认定的事实予以确认。

　　二审法院另查明：石门城管局作出的石城管限拆决字[2016]第18号《限期拆除违法建筑物决定书》载明：“2016年1月，本局宝峰街道办城管中队执法人员巡查发现当事人在石门县宝峰街道办月亮山居委会8组修建公司门卫室和职工宿舍，经现场调查，发现该建设行为未取得建设工程规划许可证。2016年4月27日遂报经本局领导批准后启动行政执法程序并进行调查。”

　　二审法院认为：石门城管局对本行政区域内未取得建设工程规划许可证的违法建设行为具有行政管理职权。本案审理对象是石门城管局于2016年5月13日作出的石城管限拆决字[2016]第18号《限期拆除违法建筑物决定书》的合法性。

　　首先，根据湘政函［2005］205号《湖南省人民政府关于石门县开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，石门城管局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。石门城管局的执法主体适格。其次，虽然荣民公司在进行重建前经石门县升级改造工程建设指挥部负责人的签字及盖章同意，但仍需履行向规划、建设等相关职能部门报批的手续，取得相应许可方能施工建设，而荣民公司的建设行为未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且不属于该法第六十四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应根据该条规定予以限期拆除。因此，石门城管局作出的处罚决定认定事实清楚，处罚结果适当。最后，石门城管局作出《限期拆除违法建筑物决定书》前，通过了行政执法程序启动审批，对违法行为人进行了调查询问，进行了现场勘验并制作了勘验笔录及拍摄了现场照片，作出处罚前告知行政相对人拟认定的违法事实、拟处罚后果及陈述、申辩和听证权，根据当事人申请依法召开了听证会，将处理意见呈报领导审批作出了处罚决定并向被处罚人进行了送达，行政执法程序符合法律规定。因此，石门城管局具有查处违法建筑的法定职权，其认定涉案房屋属于违法建筑事实清楚，作出的《限期拆除违法建筑物决定书》程序合法、适用法律正确。

　　需要指出的是，石门县升级改造工程作为石门县的重点工程，在该工程项目范围内发生未取得建设工程规划许可的违法建设行为，石门城管局从发现该违法行为距离启动执法程序相距三个月之久，加之当事人取得石门县人民政府相关指挥部同意修建的意见，给当事人造成可以继续建设的错觉。若石门城管局在发现该违法事实后及时立案调查并采取措施予以制止，便不会导致违法建筑物建成的后果，更不会导致建成的建筑物面临拆除的后果。对于荣民公司的相关损失，可与石门县人民政府及相关职能部门协商解决，亦可依法通过诉讼加以解决。对本案的发生石门城管局应加以反思，在今后工作中做到严格、高效、规范执法。

　　综上，石门城管局对荣民公司作出的《限期拆除违法建筑物决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。石门城管局的上诉理由成立，予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决：一、撤销湖南省石门县人民法院(2016)湘0726行初12号行政判决；二、驳回石门县荣民福利食品酒业有限责任公司的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由石门县荣民福利食品酒业有限责任公司负担。

　　荣民公司申请再审称：1、涉案建筑虽然没有取得建设工程规划许可，但是不属于必须拆除情形，尚可采取措施消除对规划实施的影响2、涉案决定作为行政处罚，必须查清相关事实，但石门城管局没有查清事实就作出了决定。3、二审判决对社会指引产生负面影响，同样系涉案工程的拆除户，但部分拆迁户都进行了拆后重建，同样没有建设工程规划许可，该拆迁户没有受到处罚，作为带头拆迁的却受到处罚，要求拆除在建建筑。4、二审法院审理程序违法。5、二审法院没有认定再审申请人损失，只是要求石门城管局就本案行政行为反思，有失公正。6、二审判决要求再审申请人负担一、二审案件受理费100元，没有法律依据。请求：1、撤销湖南省常德市中级人民法院作出的（2016）湘07行终232号行政判决，维持湖南省石门县人民法院作出的（2016）湘0726行初12号行政判决。2、判令石门城管局负担本案一、二审、再审诉讼费用。

　　石门城管局答辩称：石门城管局作出涉案决定主体合法，程序合法，认定事实清楚，在建建筑的土地产权人不是荣民公司，而是王荣民，涉案处罚的是荣民公司，一审法院将荣民公司与王荣民混同。涉案土地没有取得土地使用权，而取得土地使用权是取得建设工程规划许可的前提，同时，根据《湖南省城乡规划管理技术规定（试行）》（2015年5月1日其试行，试行期两年）第二十六条规定，（1）沿城市道路的建筑物，应按照道路功能、路幅宽度以及建筑物类别、高度，确定其后退规划道路红线的距离，最小后退距离按表3.10控制。建筑物后退城市规划道路红线最小距离：主干路平行红线布置退让距离10米，荣民公司涉案的违法建筑距离红线仅3米，且侵占了道路建设已经征收的土地，属于无法采取改正措施消除影响的情形。二审法院判决合情、合理、合法。请求驳回再审申请。

　　双方当事人一、二审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。

　　本院对一、二审查明的事实予以确认。

　　另查明：涉案在建建筑边线距离石门县米。

　　再查明：根据石门县升级改造工程建设实施方案，张前云系该工程建设指挥部副政委，负责指挥部日常工作，覃于泉系工程技术组组长，组织项目规划、设计，现场协调解决施工过程中的技术问题和设计变更相关事宜。

　　再查明：原石门县城市管理和行政执法局于2019年3月6日更名为石门县城市管理和综合执法局。

　　本院认为：本案的焦点在于涉案在建建筑在没有取得建设工程规划许可证情况下，是否属于“无法采取改正措施消除影响，必须限期拆除”的情形。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条规定：违反本办法规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。有下列情形之一的，属于前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）未依法取得建设工程规划许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过建设用地规划条件确定的容积率、建筑高度、建筑密度的；（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度，且超出合理误差范围的；（三）在已竣工验收的建设项目用地范围内擅自新（改、扩）建，或者利用建设项目擅自新（改、扩）建的；（四）存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全，或者导致相邻建筑的通风、采光、日照无法满足国家和省有关强制性标准的；（五）侵占现状以及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（六）其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的。同时，该局认为对在建建筑应当适用《湖南省城乡规划管理技术规定（试行）》第二十六条规定（1）沿城市道路的建筑物，应按道路功能、路幅宽度以及建筑物类别、高度、确定其后退规划道路红线的距离，最小后退距离按3.10控制，距离主干路平行红线最小为10米。本案中，根据在案证据，涉案在建建筑没有取得建设工程规划许可证，但是，石门县城管局并没有提供涉案建筑所在区域控制性详细规划，相反，根据再审阶段查明的事实，涉案在建建筑边线距离石门县米，符合《湖南省城乡规划管理技术规定（试行）》技术要求，据此，石门县城管局迳行认定在建建筑属于“无法采取改正措施消除影响，必须限期拆除”的情形，证据不足。

　　综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，二审法院认定事实清楚，但处理结果不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：

　　一、撤销湖南省常德市中级人民法院（2016）湘07行终232号行政判决；

　　二、维持湖南省石门县人民法院（2016）湘0726行初12号行政判决。

　　本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由石门县城市管理和综合执法局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　　朱志林

　　审判员　　余俊杰

　　审判员曾昊锋

　　二〇一九年十二月二十七日

　　法官助理张颢严

　　书记员刘威

　　来源：行政涉法研究