征地拆迁律师谈有了征地批文，征地项目不一定合法，征地批文下来是否有时间期限:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

当前位置：首页 > 新闻 > 征地拆迁律师谈有了征地批文，征地项目不一定合法，征地批文下来是否有时间期限 > 正文

征地拆迁律师谈有了征地批文，征地项目不一定合法，征地批文下来是否有时间期限

更新时间:2024-12-22 15:35 发布:2024-09-13 16:27 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：征地拆迁律师谈有了征地批文，征地项目不一定合法,在实践中，很多被征收人在看到征收方所出具的征地批文时，就手足无措，认为只要是官方机构下发的文件就一定是符合法律规定的，以至于在面对征地补偿标准不合理时也不敢理直气壮的进行反驳，只能够无底气

征地拆迁律师谈有了征地批文，征地项目不一定合法，征地批文下来是否有时间期限

一、征地拆迁律师谈有了征地批文，征地项目不一定合法，征地批文下来是否有时间期限

　　在实践中，很多被征收人在看到征收方所出具的征地批文时，就手足无措，认为只要是官方机构下发的文件就一定是符合法律规定的，以至于在面对征地补偿标准不合理时也不敢理直气壮的进行反驳，只能够无底气的小声询问。

　　在此，北京圣运拆迁律师郑重提示各位被征收人，并非是有了征地批文就说明该征地项目就一定是合法的，因为征地批文只是征地机构合法征地的前提，并不能够保证征地机构所实施的征地行为合法。今天，征地拆迁律师就针对征地批文这一文件的合法性来为大家详细解析。

　　1、颁发征地批文的行政机构是否拥有合法批准征地权限或是否属于“拆分审批”。

　　根据土地的用途不同，农用地转用审批的主体不同。被征收人在征收过程中，应当严格审查征地批文的批准主体是否匹配，是否超越了法定权限。《土地管理法》规定对于道路、管线工程以及大型基础设施建设项目等涉及基本农田、基本农田以外耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。对于大部分的一般项目，则由省级人民政府批准。市县人民政府只是征地行为的实施单位，对征地行为并没有审批权限。实践中，查实所征地块是否包含基本农田也是征地案件中审查的重点之一，如果涉及到基本农田，省级人民政府就无权对征收进行审批。

　　并且国务院于2004年出台了国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》“（二）严格依照法定权限审批土地。…严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。”

　　严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。比如说征收耕地超过三十五公顷需要国务院批准，但当地相关部门因申请批准的周期时间过长，手续繁杂，特此将该项目拆分为几个批次直至符合省级人民政府批准的标准，刻意规避了35公顷以上理应为国务院耕地审批权限的国家法律规定，这将属于违法征收行为。

　　2、征地批文的时效性。

　　征地批文是具体时效性的，并非是无限期有效，其合法有效的期限一般为两年。

　　法律依据：

　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。

　　《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》也规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。据此，对于征地批文尾部的日期，被征收人应特别予以关注。

　　3、是否属于“未批先占”或“少批多占”。

　　被征收人应当审查审批的征地面积和实际的征地面积是否相吻合。《土地管理法》第七十六条详细规定了对于“未批先占”或“少批多占”的法律责任，对于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、最高法院第四巡会议纪要谈“一书四方案”的政府信息公开主体

　　“一书四方案”的政府信息公开主体……陈某诉× 市人民政府政府信息公开案

　　◈裁判要旨

　　根据修改前的《政府信息公开条例》第17条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。“谁制作、谁公开”是政府信息公开应遵循的基本原则，可以对政府信息公开的职责在不同层级的行政机关之间进行相对合理的分配，由制作机关负责公开政府信息也更能够保证政府信息公开答复的准确性。根据《建设用地审查报批管理办法》第8条第1款的规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县国土资源主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。在实践中，“一书四方案”基本也均由国土资源主管部门负责拟定。因此“一书四方案〞的拟定机关及信息公开机关应属于国土资源主管部门。

　　◈基本案情

　　2017年4月16日，陈某向× 市人民政府申请公开 A 地块“—书四方案”的相关信息，× 市人民政府手2017年5月8日作出《政府信息公开告知书》，主要内容为：“您所申请获取的—书四方案，由× 市国土资源局制作，依法不属于本机关公开，建议您到 × 市国土资源局咨询。”该告知书同时告知了 × 市国土资源局的地址及联系方式。陈某认为 x 人民政府未依法履行政府信息公开职责，遂诉至法院，请求判令x 市人民政府对陈某申请公开的信息子以公开。

　　二审判决认为，陈某要求公开的“—书四方案”由× 市国土资源局制作，根据修改前的《政府信息公开条例》第17条的规定，当政府信息制作机关与保存机关不一致时，应当首先由制作机关承担信息公开义务，×市人民政府告知陈某到 × 市国土资源局咨询，同时告知了 x 市国土资源局的联系方式，符合法律规定。

　　陈某申请再审称，根据《土地管理法实施条例》第20 条第1款的规定，x市人民政府系“—书四方案”的制作及保存机关，一、二审判决认为“—书四方案”由 x 市国土资源局制作错误。请求改判× 市人民政府公开陈某申请公开的事项。

　　◈争议焦点

　　本案争议焦点为关于“—-书四方案” 的公开主体问题，对此存在三种观点：

　　第一种观点认为，“一书四方案”的政府信息公开主体包括，“一书四方案”制作、审核、批准的各级自然资源主管部门及各级人民政府。主要理由为：第一，根据《政府信息公开条例》第17条规定，制作机关和保存机关均有信息公开的义务；第二，根据《建设用地审查报批管理办法》的相关规定，“—书四方案”经市、县自然资源主管部门制作后逐级审核上报，最后由国务院或省级人民政府批准，上述机关无论作为制作机关还是保存机关，均有义务公开相关信息。

　　第二种观点认为，“一书四方案”的信息公开主体为市、县自然资源主管部门。主要理由为：第一，根据《土地管理法实施条例〉第22条、第23条及《建设用地审查报批管理办法》第8条第1款的规定，“一书四方案”的制作机关为市、县自然资源主管部门而非市、县人民政府：第二，《政府信息公开条例》第17条规定了 “谁制作、谁公开” 的原则，市、县人民政府并非 “—书四方案”的制作机关，不具有公开义务。

　　第三种观点认为，“—书四方案〞的信息公开主体为市、县人民政府，主要理由为：《土地管理法实施条例》第20条第1款第（1）项规定，“一书四方案”的拟定机关系市、县人民政府，而非市、县自然资源主管部门。

　　◈裁判结果

　　一审：驳回陈某的诉讼请求。

　　二审：驳回上诉，维持原判。

　　再审：裁定驳回陈某的再审申请。

　　◈评析

　　“一书四方案”是建设用地审查报批过程中的基础材料。根据《建设用地审查报批管理办法》的规定，“—书”是指建设项目用地呈报说明书，主要包括用地安排情况、拟使用土地情况等信息。“四方案”包括（1）农用地转用方案，包括占用农用地的种类、面积、质量等情况；(2）补充耕地方案，包括补充耕地的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等信息;（3）征收土地方案，包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等信息；（4）供地方案，包括供地方式、面积、用途等信息。

　　对于 “一书四方案”属于应予公开的政府信息还是不应公开的过程性信息问题，实践中曾经有过争论。2013年全国法院政府信息公开十大案例之五-------姚某金、刘某水诉Y县国土资源局政府信息公开一案中，生效判决认为，“一书四方案”属于应于公开的政府信息。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》(国土资厅发〔2014〕29号）《国土资源部办公厅关于加强省级征地信息公开平台建设的通知》(国土资厅发〔2016〕 43 号）规定了在国务院或省级人民政府作出征地批复后，“—书四方案〞的相关内容应予公开。自此，“一书四方案〞属于应予公开的政府信息已无疑问。但实践中，对于 “一书四方案”公开主体的认定并不一致，政府信息公开申请人、行政机关、人民法院对此问题常常存在冲突。如何正确理解“—书四方案”的政府信息公开主体，也成为亟待解决的问题。

　　一、保存机关是否具有信息公开职责

　　修改前的《政府信息公开条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该规定是否涵盖行政机关获取的其他行政机关制作的信息并不明确，在实施中容易导致责任不清，出现同一政府信息由制作机关和保存机关重复公开的情况，也可能出现制作机关和保存机关相互推诿的情形。修改后的《政府信息公开条例》第10条第1款在延续了上述规定的基础上进一步明确：“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开。” 但对新旧《政府信息公开条例》关于政府信息保存机关公开职责的理解，仍存在不同观点。

　　第一种观点认为，行政机关保存的其他行政机关制作的政府信息，无论制作机关还是保存机关，均有公开信息的义务。理由如下：第一，从字面意思看，修改前的《政府信息公开条例》第17条及修改后的《政府信息公开条例》第10条第1款仅从正面强调了制作机关的公开义务，并没有反向否定保存机关的信息公开义务。第二，修改后的《政府信息公开条例》第10条第1款的规定仅适用于主动公开的情形。主动公开信息的行为强调权威性、正确性，所以主动公开责任配置的基本规则是“谁制作、谁公开”，而依申请公开行为更注重原始性、真实性，所以依申请公开职责配置的基本原则是 “谁持有、谁公开”。第三，从世界范围看，全世界有一百多个国家出台了信息公开法，经参考八十多个可获取到英文文本的信息公开法，没有发现在申请中确立 “谁制作、谁公开” 的立法原则。第四，政府信息涉及其他机关的，可与有关机关协商，这样成本更低；将申请人推向另一个行政机关，可能导致行政机关相互踢皮球的问题，这不仅与各国通例不符，也与我国政府基本价值取向不符。第五，对于信息公开申请，行政机关首先判断有没有掌握信息，其次考察是否符合不予公开的情形，否则就应当予以公开。

　　另一种观点为，行政机关保存的其他行政机关制作的政府信息，保存机关不具有信息公开义务。理由如下：第一，行政机关职权来自法律、行政法规和规章的规定。《政府信息公开条例》已经明确了制作机关和获取机关的信息公开职责，修政后的《政府信息公开条例》进一步明确了行政机关获取的其他行政机关的政府信息的公开主体为制作或最初获取该政府的机关，无须反向强调保存机关没有信息公开职责。第二，修政后的《政府信息公开条例》分为总则、公开的主体和范围、主动公开、依申请公开等章节，从条例的编撰结构看，总则、公开的主体和范围系对“主动公开”“依申请公开”的总括性规定。第10条规定在 “公开的主体和范围”的章节中，并未规定在“主动公开”的章节中，说明了 “谁制作、谁公开”原则不仅适用于主动公开，也同样适用于依申请公开。第三，政府信息的最初制作者、采集者，对该政府信息的内容及相关背景资料了解得更为清楚、全面、深入，也就能够依据这些材料更准确地判断公开该政府信息是否会泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私、危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。由制作机关承担政府信息公开工作，有助于避免因属性不明导致泄密或者制作机关与保存机关之间相互推诿。第四，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”行政机关获取的其他行政机关的政府信息是否准确、完整，也往往无法确定。

　　对此问题，通过检索裁判文书网的相关案例，发现最高人民法院的倾向性意见为第二种意见，即“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开”。尚未发现保存机关以非信息制作机关或最初获取机关为由告知申请人向信息制作机关另行申请公开，申请人提起诉讼后生效判决驳回原告诉讼请求的案件中，最高人民法院予以改判的案例。但同时，自然资源部在一起要求某省自然资源厅公开“一书四方案”的行政复议家件中，认为“一书四方案，是某省自然资源厅在建设用地报批过程中履行审查职责时的依据，也是证明建设用地批复符合法律规定的证据，某省自然资源厅告知申请人“—书四方案”不属于其制作或最初获取，建议向当地自然资源管理部门申请，属于认定事实不清，适用依据错误。决定 “撤销信息公开告知行为并责令重作”。由此可见，人民法院与行政机关之间就此问题尚存在分歧。

　　我们倾向性意见认为，从法律解释的角度出发，文义解释在法律解释方法中处于第一顺位。根据修改前的《政府信息公开条例》第17条规定，保存机关负有公开职责的信息，限于从公民、法人或其他组织处获得的信息。这里的“法人”特指作为行政相对人的主体，与民法中的自然人相对应，不包括一般意义上的行政机关。修改后的《政府信息公开条例》第10条中规定 “行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开”，说明制作机关或最初获取政府信息的机关是信息公开的责任主体，“谁持有、谁公开”的原则并未通过《政府信息公开条例》得以确定。鉴于该问题存在较大分歧且尚未有权威规定予以明确，一般情况下我们可按照“谁制作、谁公开” 的原则处理，认定非制作或最初获取信息的持有机关不具有信息公开义务，但在行政机关将其他机关制作的政府信息作为对外作出具有法律效力行政行为的依据时，说明作出机关对该信息的准确性、完整性等不持异议，可由保存机关公开相关信息。同时可给予行政机关一定的自由裁量权，如果保存机关自认或复议机关认可保存机关具有政府信息公开职责的，可予支持。

　　二、“一书四方案”制作机关及保存机关的认定

　　对于经上级机关批准的行政行为，《行政诉讼法司法解释》第19条确立了 “外观主义，“形式主义”的原则，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为行政行为的作出机关。据此，政府信息应以该信息上署名、签发机关作为制作机关，政府信息未署名的，以实际发布机关为制作机关。如某政府信息实际由政府职能部门拟定，但加盖的是人民政府公章，应认定人民政府为信息制作机关。对于内部请示、审批、协商的文稿信息，应当以实际制作请示、审批、协商文稿的机关为制作机关。伴随着审批的进行，信息可能存在报送、审批、修改等不同形态，应以各个阶段的发文机关为制作机关，如下级机关制作某政府信息报上级机关审批同意，下级机关为该政府信息的制作机关，上级机关为审批文件信息的制作机关。如果无法查明该信息是否加盖公章或无法查明该信息实际制作机关的，推定具有政府信息制作职责的机关为信息制作机关。

　　关于 “—书四方案〞制作机关的认定问题，《土地管理法实施条例》第20条、第22 条及《建设用地审查报批管理办法》第7条、第8条进行了规定。根据《土地管理法实施条例》第20 条第1款、第22条第1款、第23条第1款的规定，征收集体土地报批程序分为两种情况：第一种情况是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地（实践中绝大多数土地征收属于此类情况），农用地转用方案、补充耕地方案、征收士地方案由“市、县人民政府”拟订，并分批次逐级报送有批准权的人民政府，涉及具体项目的，供地方案由“市、县人民政府士地行政主管部门” 拟订，并逐级报送有批准权的人民政府。第二种情况是能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案由“市、县人民政府土地行政主管部门”拟订，并逐级报送有批准权的人民政府。

　　根据《建设用地审查报批管理办法》第7条、第8条的规定，无论是否在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，“—书四方案”均由“市、县自然资源主管部门”拟订及编制，并逐级上报有批准权的人民政府批准。从字面上看，《土地管理法实施条例》规定第一种情况下相关方案由“市、县人民政府”拟订，而《建设用地审查报批管理办法》规定“—书四案”由“市、县自然资源主管都门”拟定及编制，两者规定的方案拟订机关有所不同。本案陈某也以《土地管理法实施条例》规定“书四方案”的制作机关为“市、县人民政府”为由申请再审。对此我们认为，《建设用地审查报批管理办法》规定〝一书四方案”由市县国士资源主管部门拟定，系对《土地管理法实施条例》中有关建设用地审批程序的细化规定，符合政府及其工作部门的职权分配原则，也行合建设用地审批的实际状况，对此人民法院应予认可，不宜简单地以《建设用地审查报批管理办法》与上位法《土地管理法实施条例》的规定不一致为由否定其效力。实践中，上述方案均由自然资源主管部门实际拟定后再报同级人民政府审核，其加盖的公章也是自然资源主管部门，结合《行政诉讼法司法解释》第19 条的规定，应当认定上述方案的制作机关为市、县国土资源主管部门。

　　三、有关规定对 “一书四方案”的公开主体的确定

　　对于“一书四方案”的公开主体问题，自然资源主管部门通过一系列文件予以逐渐明确。其中《国士资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》(国土资厅发〔2013〕3号，2020 年3月废止）第3条曾明确，“明确范围和各级职责，及时办理依申请公开。市县级国士资源主管部门按照当地市县政府信息工作的要求，做好用地报批中征收土地方案、农用地转用方案、补充耕地方案等用地报批基础资料的公开申请答复工作”。虽然《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》(国土资厅发〔2014〕29 号，有效期5年）第2条规定“市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体，对做好征地信息公开工作起到关键作用”。似将“—书四方案”公开主体规定为市县政府，但《国土资源部办公厅关于加强省级征地信息公开平台建设的通知》（国土资厅发〔2016〕43号）第2条第（4）项规定：“市、县国士资源主管部门根据省级公开的用地批复信息，填报公开征地告知书、“一书四方案”(或一书三方案，）、征地公告、征地补偿安置方案公告和批准与申报情况变化等相关信息。其中，征地告知书、“一书四方案”(或一书三方案）、批准与申报情况变化等信息，市、县国土资源主管部门应当在省级公开用地批复文件后，10个工作日内在平台公开。”2019年6月27 日，自然资源部办公厅印发了《关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引的通知》(自然资办〔2019〕1105 号)，对农村集体土地征收过程中产生政府信息的环节、流程、内容、方式进行了梳理和公布，其中第4条第2款及附件5中，进一步明确“—书四方案” 为主动公开的信息，公开主体为具级自然资源主管部门。据此可明确，自然资源都将“—书四方案”规定为应由县级自然资源主管部门主动公开的政府信息。

　　综上，本案中“—书四方案”的制作及负有主动公开职责的机关为 X市国土资源主管部门。× 市人民政府并非政府信息制作机关，在征地手续审批过程中，仅负有审核同意、报送的义务。经调查，也无充分证据证明X市人民政府已经根据“—书四方案〞实施了征地行为，从必要性来说，当事人直接向国土资源主管部门申请相关信息的公开，并不缺乏便捷的获取途径，对于陈某而言，向负有主动公开义务的政府信息制作机关之外的其他机关申请政府信息公开无异于舍近求远，在行政诉讼中对其他机关保存了相关政府信息也往往需要承担更高的证明责任。因此，× 市人民政府书面告知陈某所申请获取的〝一书四方案”由该市国土资源局制作，建议其到该局咨询，并提供了该局的联系方式，已经尽到其政府信息公开的法定定职责。一、二审判决驳回陈某的诉讼请求并无不当。

　　——（撰写：马鸿达）

　　——来源于：姜伟主编《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》、津法善行行政法实务

三、北京圣运房产纠纷胜诉案例谈儿子觊觎母亲房产，看北京圣运律师如何为母亲保卫财产

　　【基本案情】

　　曹女士是中国电子科技公司某研究所的职工，于1985年退休。2003年曹女士获得购房资格后委托亲戚代为办理涉案房屋购买事宜。2008年4月女儿杨女士将曹女士接到燕郊居住，照顾生活起居至今。期间杨女士为曹女士新建了工资卡，涉案房屋也是先登记于曹女士名下之后赠给了杨女士，办理了产权变更手续。

　　2018年曹女士的儿子杨先生将曹女士起诉至法院，认为涉案房产应该是他的，要求曹女士和杨女士赔偿原告的房产损失。杨先生称其一直居住在宁波，没时间、精力管理涉案房屋，当初房屋是自己出钱购买的，后来发现涉案房屋竟然被人出租出去居住了陌生人。

　　曹女士被儿子法院起诉后心情一直很低落，将案件委托给北京市北京圣运律师事务所和雪莲律师后经过律师开导才能逐渐平静下来。同样作为一名母亲，和律师能够理解曹女士被亲生儿子因财产起诉至法院的心中烦闷，在进行案件调查、整理材料时尽可能减少沟通次数，将相关情况全部记录并做好封存与保密工作。一审庭审中和律师以证据证明涉案房屋的购房款来源、房屋的福利性质等等本案关键情况，以最简洁明了的证据表现事实，方便法官审理的同时减少对曹女士的再次伤害。同时和律师明确指出了杨先生请到的两位证人所述证言之间的明显矛盾之处，最终使法官判决驳回了杨先生的全部诉讼请求。

　　更令曹女士感到痛心的是儿子竟然一审败诉后仍不死心继续上诉，在请求和律师继续代理案件后曹女士不想再涉及该案的任何事务。经过与二审法官的多次沟通，跟进庭审，和律师最终不负所托，成功地使二审法院驳回杨先生上诉，维持原判。

　　【案件结果】

　　法院驳回儿子全部诉讼请求，成功保卫曹女士房产！

四、最高法院典型案例谈原告申请被告履行法定职责的理由是否成立难以判断时的处理

　　原告申请被告履行法定职责的理由是否成立难以判断时的处理——达某某、张某甲诉青海省互助土族自治县人民政府不履行法定职责案

　　编写：最高人民法院李纬华　易旺

　　裁判摘要

　　对于履行法定职责之诉，若对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立难以作出确定性判断，宜由行政机关重启行政程序进一步调查、裁量后再作决定的，则人民法院可判决行政机关对公民、法人或其他组织的履行法定职责请求重新作出处理。

　　案件基本信息

　　1.诉讼当事人

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：达某某

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：张某甲

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：青海省互助土族自治县人民政府(以下简称互助土族自治县政府)

　　原审第三人：青海省海东工业园区管理委员会(以下简称海东工业园区管委会)

　　2.案件索引与裁判日期

　　一审：青海省海东市中级人民法院(2019)青02行初9号判决(2019年6月18日)

　　二审：青海省高级人民法院(2019)青行终86号判决(2019年10月16日)

　　再审：最高人民法院(2020)最高法行再266号判决(2020年8月31日)

　　3.案由

　　诉人民政府不履行行政补偿法定职责

　　简要案情

　　青海省海东市中级人民法院一审查明：达某某、张某甲系母子关系，为互助土族自治县红崖子沟乡下寨村4社村民，和张某乙、候某某、张某丙均系同一个户口下(户主系张某乙)的家庭成员。2011年10月，该村被列为平北经济园区(隶属海东工业园区管委会)拆迁范围。2012年9月，达某某、张某甲作为被拆迁农户进行了初始登记。2018年5月，平北园区征地工作组及互助土族自治县红崖子沟乡政府经复核发现，达某某因改嫁，至少在2013年7月31日前长期不在本村居住，张某甲因婚姻原因也长期不在本村居住。根据互助土族自治县政府办公室《关于平北经济区回迁安置工作中群众反映问题的答复意见》中关于初始登记时间为2012年9月3日的规定和青海省海东地区行政公署《关于海东工业园区曹家堡临空经济园部分地面附着物征收补偿标准及搬迁安置方案进行调整的批复》(东署〔2011〕44号，以下简称《44号批复》)第1条第5项的规定，将达某某、张某甲审定为疑似“空挂户”。因“空挂户”身份界定困难，经海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定，对疑似空挂户口的，凭村两委出具且主要负责人签字的常住户证明予以登记安置。由于达某某、张某甲始终未能提交所在下寨村村委会的常住户证明，故未给予达某某、张某甲登记安置房。2018年6月12日，红崖子沟乡政府作出关于下寨村村民达某某、张某丁未分配安置房的答复(张某丁即为张某甲)(以下简称答复)。达某某、张某甲不服，遂于2018年9月11日向该院提起行政诉讼。

　　青海省海东市中级人民法院一审认为，(1)本案是不履行登记安置房法定职责案件，应明确在征地拆迁中履行登记安置房职责的主体。本案中，互助土族自治县政府的职责是负责组织实施本辖区内土地房屋征收拆迁工作，具体工作由互助土族自治县政府成立的临时机构即互助土族自治县临空经济园区领导小组办公室负责。该领导小组办公室没有独立的法人资格。征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作由该领导小组办公室委托的红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行。依照《土地管理法》(2004年)第46条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《行政诉讼法》第26条第5款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《行政诉讼法解释》第20条第3款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作虽是由互助土族自治县红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行，但均属于受互助土族自治县政府成立的临时机构互助土族自治县临空经济园区领导小组办公室的委托所作的行为。该领导小组办公室没有独立的法人资格，由此产生的法律后果应由互助土族自治县政府承担。故达某某、张某甲不服未给其登记安置房行为提起诉讼，互助土族自治县政府为适格被告。(2)关于互助土族自治县政府是否履行了登记安置职责的问题。互助土族自治县红崖子沟乡政府于2011年9月对平北经济园区拆迁范围内的拆迁户进行了初始登记，于2018年5月根据《44号批复》进行登记复核。该批复将空挂户口作为征收补偿标准及搬迁安置方案的内容之一。平北园区征地工作组及红崖子沟乡政府复核时以不符合登记安置条件的规定，将其二人审定为疑似空挂户，未给予登记安置房并无不当。因空挂户身份界定困难，海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定将村两委出具的常住户证明作为空挂户身份界定的依据。因达某某、张某甲未能提供村两委出具的常住户证明，致使互助土族自治县红崖子沟乡政府未能给其进行登记安置房。因互助土族自治县红崖子沟乡政府所作的行为后果最终由互助土族自治县政府承担，故互助土族自治县政府事实上已履行了登记安置的职责。达某某、张某甲主张互助土族自治县政府未给其登记安置房的行为违法的理由不成立。此外，达某某、张某甲对“空挂户”身份界定的异议，因事关二人是否属于村集体成员即是否享受村民安置待遇问题，该院已释明达某某、张某甲选择适当途径向其所属村民委员会或相关部门反映或主张权利。据此，该院依照《行政诉讼法》第69条之规定，判决驳回达某某、张某甲的诉讼请求。

　　达某某、张某甲不服一审判决，向青海省高级人民法院上诉。

　　青海省高级人民法院二审除对一审法院查明的达某某、张某甲长期在西宁居住的事实不予确认外，对一审法院查明的其他事实予以确认。另查明：(1)互助土族自治县红崖子沟乡政府于2018年6月12日作出的答复载明：2018年5月，由平北园区征地工作组及该乡政府对拆迁农户户型登记情况进行了复核，复核中根据海东工业园区平北经济区《土地房屋及附着物征收、补偿、拆迁安置、生活保障方案》中相关文件要求，审核出下寨村4社村民达某某因改嫁，于1998年12月21日与平安县居民祁某某登记结婚。后因祁某某因病去世，于2010年5月19日与西宁市城东区居民权某某登记结婚。权某某于2013年7月31日因病去世。如按其因配偶去世返乡，根据常住户口截止时间为2012年9月3日的规定，下寨村民达某某不符合安置条件；达某某之子张某丁，经群众举报后工作人员走访了解，张某丁本人入赘于西宁市，长期不在本村居住；据调查了解，下寨村4社村民达某某、张某丁长期未在本村居住且在征地拆迁中无拆迁附着物，其所在村村两委不给予出具达某某、张某丁常住户证明。(2)互助土族自治县政府对达某某、张某甲的户籍在下寨村，对其二人未予登记安置房这一事实予以认可。

　　青海省高级人民法院二审认为，通常情况下，集体土地的征收以户为单位进行。按照2004年修正的《土地管理法》第46条的规定，在土地征收过程中，被征收户持相关权利证书到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，征收实施单位对达某某、张某甲所属户口户主张某乙(达某某之子)一户的土地及地上附着物进行核实登记，并陆续完成部分补偿。达某某、张某甲主张互助土族自治县政府未对其二人履行登记安置房这一征收补偿法定职责违法，其二人需要证明其符合应予安置的条件。海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议要求，对疑似空挂户口的由村两委出具且主要负责人签字的常住户证明后予以登记安置。但事实上，达某某、张某甲在提起诉讼时，并未提交证据证明其二人已经取得村两委出具的常住户证明。故互助土族自治县政府未履行登记安置房这一法定职责有正当理由。据此，该院依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项之规定，判决驳回上诉、维持一审判决。

　　达某某、张某甲不服一审、二审判决，向最高人民法院申请再审。

　　最高人民法院于2020年6月29日作出(2020)最高法行申3671号裁定，提审本案。提审后经审理，对二审法院查明的事实，最高人民法院予以确认。另查明：《44号批复》第1条第4项规定：“搬迁户凭本村农村常住人口户口簿，每人可申请安置房建筑面积30平方米，每户还可申请30平方米的成本价安置房”；第5项规定：“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口，应尽快办理迁出手续，不享受任何优惠政策。”

　　案件焦点

　　达某某、张某甲提出的互助土族自治县政府应为其履行登记安置房职责的请求是否成立。

　　裁判结果

　　最高人民法院经审理认为，本案诉讼属于履行法定职责之诉。从再审申请人达某某、张某甲一审起诉时的诉称情况看，《44号批复》第1条第4项是其申请登记安置房的重要依据。二再审申请人主张其符合安置房登记条件，在征地补偿初始登记时已被纳入登记范围，但在复核程序中又被认定为不符合条件。在审理中，再审被申请人互助土族自治县政府并未对其负有安置房登记职责提出异议，核心主张是二再审申请人不符合安置房登记条件。再审被申请人通过互助土族自治县红崖子沟乡政府作出答复明示拒绝安置房登记的理由是二再审申请人未按照海东工业园区互助工作协调领导小组的决议提供村两委出具的常住户证明，而取得该证明系否定“空挂户”的决定性标准。“空挂户”不享受补偿安置待遇的规定则为《44号批复》第1条第5项。体系地看，《44号批复》第1条第4项系关于积极条件的一般规定，第5项则系关于消极情形的例外规定。对于二再审申请人是否属于第5项规定的情形，再审被申请人应承担举证责任。

　　二再审申请人的户籍在红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、身份证复印件、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、征地拆迁安置补偿费评估表、房屋测绘图及照片、家庭财产分单、青海省互助土族自治县人民法院(2014)互民初字第1674号判决等证据材料，在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合《44号批复》第1条第4项规定的安置房申请条件。尽管再审被申请人在行政程序中查证再审申请人达某某后相继与其他公民结婚，再审申请人张某甲与村外公民结婚，但并无证据证明二再审申请人的户籍曾迁出，或应迁出而未迁出，亦无证据证明二再审申请人曾放弃在该村集体经济组织生产、生活，也无证据证明其已在其他农村集体经济组织享受成员待遇。鉴于此，再审被申请人将村两委出具常住户证明作为认定二再审申请人是否属于《44号批复》第1条第5项规定情形的决定性标准，欠缺相关事实根据及法律依据，对二再审申请人不予安置房登记构成主要证据不足。一审、二审法院以二再审申请人未提供村两委出具的常住户证明为由认定属于《44号批复》第1条第5项规定的情形，进而判决驳回二再审申请人的诉讼请求及上诉，构成认定事实错误，依法应予纠正。

　　综上所述，达某某、张某甲提出的再审主张部分成立，一审、二审判决认定事实错误，均应依法撤销。本案现有证据倾向于支持达某某、张某甲请求互助土族自治县政府登记安置房的理由成立，但由于涉及《44号批复》第1条第5项的适用，尚难以得出相关事实和法律条件确实皆已具备的结论，故宜由互助土族自治县政府重启行政程序，经进一步调查、裁量后再作决定。据此，依照《行政诉讼法》第72条、第89条第1款第2项及《行政诉讼法解释》第91条、第119条第1款之规定，判决撤销一审、二审判决，互助土族自治县政府于本判决生效之日起2个月内对达某某、张某甲的安置房登记申请重新作出处理。

　　裁判摘要评析

　　本案诉讼系因再审申请人达某某、张某甲认为再审被申请人互助土族自治县政府未依法对其登记安置房而提起。达某某、张某甲认为其符合登记安置房条件，但互助土族自治县政府在复核工作中将其排除在安置房登记之外。故本案诉讼的争议焦点是互助土族自治县政府是否应当对达某某、张某甲履行安置房登记的法定职责。

　　对本案争议的处理，须首先明确本案的诉讼类型。不同的诉讼类型决定了不同的裁判方式。诉讼类型确定准确，裁判方式才能得当，才能有效回应当事人诉讼请求，实质化解行政争议。在诉讼类型上，本案诉讼属于履行法定职责之诉，即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。该种诉讼之所以被提起，往往是因为公民、法人或其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件，但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或行政机关作出的行政行为未达到预期，主张其合法权益受到了侵犯。由此，公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点，行政机关在形式上是否对申请作出了处理位居其次。解决本案争议，核心是审查达某某、张某甲请求互助土族自治县政府为其登记安置房的理由是否成立，即其是否符合安置房登记条件。互助土族自治县政府通过红崖子沟乡政府作出的答复，拒绝了达某某、张某甲的安置房登记申请。尽管互助土族自治县政府在形式上对达某某、张某甲的申请作出了处理，但由于在实质上未予认可，故依照《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》的规定精神，对达某某、张某甲而言，该县政府仍然构成不作为，即不履行补偿安置法定职责。

　　对于履行法定职责之诉，《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》规定了较为明确的裁判方式。依照《行政诉讼法》第69条的规定，若公民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责的理由不成立，则可判决驳回公民、法人或其他组织的诉讼请求；依照《行政诉讼法》第72条的规定，若理由成立，则可判决行政机关在一定期限内履行法定职责；依照《行政诉讼法》第74条第2款第3项的规定，若判决履行法定职责没有意义，则可判决确认违法。由于该种诉讼之前的行政程序通常系因公民、法人或其他组织的申请而启动，行政机关对作出其所申请的行政行为所应具备的事实和法律条件的调查认定可能并不完善，相关事实和法律状况可能并不十分清晰明确，在诉讼中亦可能难以对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立确定性地作出是或否的判断，宜由行政机关重启行政程序作进一步调查和裁量后，再作处理。对于这种情况，《行政诉讼法解释》第91条规定，判决行政机关对公民、法人或其他组织的请求重新作出处理。

　　对本案争议的处理，需结合《44号批复》第1条第4项和第5项的规定，按照履行法定职责之诉的裁判方式作出裁判。在逻辑关系上，《44号批复》第1条第4项系一般规定，即申请安置房登记的积极条件；《44号批复》第1条第5项则系例外规定，即不予安置房登记的消极情形。达某某、张某甲的户籍在互助土族自治县红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书等证据材料，在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合《44号批复》第1条第4项规定的安置房申请条件。换言之，从正面看，本案现有证据倾向于支持达某某、张某甲请求互助土族自治县政府为其登记安置房的理由是否成立。对于达某某、张某甲是否属于《44号批复》第1条第5项规定的“空挂户”情形，互助土族自治县政府将村两委出具常住户证明作为作出认定的决定性标准，欠缺相关事实根据及法律依据。但这只是否定了互助土族自治县政府可不予安置房登记的一种情形，至于达某某、张某甲是否不存在该项“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口，应尽快办理迁出手续，不享受任何优惠政策”规定的其他情形，目前尚难以得出确定性的结论。因此，在裁判方式的选择上，不宜直接判决互助土族自治县政府对达某某、张某甲履行安置房登记的法定职责，宜依照《行政诉讼法解释》第91条的规定，判决该县政府对达某某、张某甲的安置房登记申请重新作出处理，依法保障达某某、张某甲在补偿安置中的基本居住权益。

　　-审稿人：韩德强-

　　来源：中国应用法学

　　来源：行政法实务