更新时间:2024-12-22 09:18 发布:2024-09-18 09:42 文章来源：北京圣运律师事务所
开庭日期
2019年12月11日上午9:00
开庭地点
枣庄市中区人民法院
案由
行政强制纠纷案
办案律师
时祯奎律师团队
国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知
国办发〔2021〕51号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《要素市场化配置综合改革试点总体方案》已经国务院同意，现印发给你们，请认真组织实施。
国务院办公厅
2021年12月21日
（此件公开发布）
要素市场化配置综合改革试点总体方案
为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，现就积极稳妥开展要素市场化配置综合改革试点工作制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，弘扬伟大建党精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，着力破除阻碍要素自主有序流动的体制机制障碍，全面提高要素协同配置效率，以综合改革试点为牵引，更好统筹发展和安全，为完善要素市场制度、建设高标准市场体系积极探索新路径，为推动经济社会高质量发展提供强劲动力。
（二）基本原则。
——顶层设计、基层探索。按照党中央、国务院统一部署，在维护全国统一大市场前提下，支持具备条件的地区结合实际大胆改革探索，尊重基层首创精神，注重总结经验，及时规范提升，为全国提供可复制可推广的路径模式。
——系统集成、协同高效。突出改革的系统性、整体性、协同性，推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进，提高不同要素资源的组合配置效率。
——问题导向、因地制宜。牢牢把握正确的改革方向，聚焦要素市场建设的重点领域、关键环节和市场主体反映最强烈的问题，鼓励地方结合自身特点开展差别化试点探索。
——稳中求进、守住底线。从实际出发，坚持以安全可控为前提，尊重客观规律，科学把握工作时序、节奏和步骤，做到放活与管好有机结合，切实防范风险，稳步有序推进试点。
（三）试点布局。围绕推动国家重大战略实施，根据不同改革任务优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等，开展要素市场化配置综合改革试点，严控试点数量和试点范围。党中央、国务院授权实施以及有关方面组织实施的涉及要素市场化配置的改革探索任务，原则上优先在试点地区开展。试点期限为2021—2025年。
（四）工作目标。2021年，启动要素市场化配置综合改革试点工作。2022年上半年，完成试点地区布局、实施方案编制报批工作。到2023年，试点工作取得阶段性成效，力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破，在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展。到2025年，基本完成试点任务，要素市场化配置改革取得标志性成果，为完善全国要素市场制度作出重要示范。
二、进一步提高土地要素配置效率
（五）支持探索土地管理制度改革。合理划分土地管理事权，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，探索赋予试点地区更大土地配置自主权。允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制。探索建立补充耕地质量评价转换机制，在严格实行耕地占补平衡、确保占一补一的前提下，严格管控补充耕地国家统筹规模，严把补充耕地质量验收关，实现占优补优。支持开展全域土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和建设。
（六）鼓励优化产业用地供应方式。鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地。优化工业用地出让年期，完善弹性出让年期制度。支持产业用地实行“标准地”出让，提高配置效率。支持不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策。探索增加混合产业用地供给。支持建立工业企业产出效益评价机制，加强土地精细化管理和节约集约利用。
（七）推动以市场化方式盘活存量用地。鼓励试点地区探索通过建设用地节约集约利用状况详细评价等方式，细化完善城镇低效用地认定标准，鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清。推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。规范和完善土地二级市场，完善建设用地使用权转让、出租、抵押制度，支持通过土地预告登记实现建设用地使用权转让。探索地上地下空间综合利用的创新举措。
（八）建立健全城乡统一的建设用地市场。在坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，支持试点地区结合新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。支持建立健全农村产权流转市场体系。
（九）推进合理有序用海。探索建立沿海、海域、流域协同一体的海洋生态环境综合治理体系。统筹陆海资源管理，支持完善海域和无居民海岛有偿使用制度，加强海岸线动态监测。在严格落实国土空间用途管制和海洋生态环境保护要求、严管严控围填海活动的前提下，探索推进海域一级市场开发和二级市场流转，探索海域使用权立体分层设权。
三、推动劳动力要素合理畅通有序流动
（十）进一步深化户籍制度改革。支持具备条件的试点地区在城市群或都市圈内开展户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认，试行以经常居住地登记户口制度，实现基本公共服务常住地提供。支持建立以身份证为标识的人口管理服务制度，扩大身份证信息容量，丰富应用场景。建设人口发展监测分析系统，为重大政策制定、公共资源配置、城市运行管理等提供支撑。建立健全与地区常住人口规模相适应的财政转移支付、住房供应、教师医生编制等保障机制。
（十一）加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道。指导用人单位坚持需求导向，采取符合实际的引才措施，在不以人才称号和学术头衔等人才“帽子”引才、不抢挖中西部和东北地区合同期内高层次人才的前提下，促进党政机关、国有企事业单位、社会团体管理人才合理有序流动。完善事业单位编制管理制度，统筹使用编制资源。支持事业单位通过特设岗位引进急需高层次专业化人才。支持探索灵活就业人员权益保障政策。探索建立职业资格证书、职业技能等级证书与学历证书有效衔接机制。加快发展人力资源服务业，把服务就业的规模和质量等作为衡量行业发展成效的首要标准。
（十二）激发人才创新创业活力。支持事业单位科研人员按照国家有关规定离岗创新创业。推进职称评审权下放，赋予具备条件的企事业单位和社会组织中高级职称评审权限。加强创新型、技能型人才培养，壮大高水平工程师和高技能人才队伍。加强技术转移专业人才队伍建设，探索建立健全对科技成果转化人才、知识产权管理运营人员等的评价与激励办法，完善技术转移转化类职称评价标准。
四、推动资本要素服务实体经济发展
（十三）增加有效金融服务供给。依托全国信用信息共享平台，加大公共信用信息共享整合力度。充分发挥征信平台和征信机构作用，建立公共信用信息同金融信息共享整合机制。推广“信易贷”模式，用好供应链票据平台、动产融资统一登记公示系统、应收账款融资服务平台，鼓励金融机构开发与中小微企业需求相匹配的信用产品。探索建立中小企业坏账快速核销制度。探索银行机构与外部股权投资机构深化合作，开发多样化的科技金融产品。支持在零售交易、生活缴费、政务服务等场景试点使用数字人民币。支持完善中小银行和农村信用社治理结构，增强金融普惠性。
（十四）发展多层次股权市场。创新新三板市场股债结合型产品，丰富中小企业投融资工具。选择运行安全规范、风险管理能力较强的区域性股权市场，开展制度和业务创新试点。探索加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间合作衔接的机制。
（十五）完善地方金融监管和风险管理体制。支持具备条件的试点地区创新金融监管方式和工具，对各类地方金融组织实施标准化的准入设立审批、事中事后监管。按照属地原则压实省级人民政府的监管职责和风险处置责任。
五、大力促进技术要素向现实生产力转化
（十六）健全职务科技成果产权制度。支持开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，探索将试点经验推广到更多高校、科研院所和科技型企业。支持相关高校和科研院所探索创新职务科技成果转化管理方式。支持将职务科技成果通过许可方式授权中小微企业使用。完善技术要素交易与监管体系，推进科技成果进场交易。完善职务科技成果转移转化容错纠错机制。
（十七）完善科技创新资源配置方式。探索对重大战略项目、重点产业链和创新链实施创新资源协同配置，构建项目、平台、人才、资金等全要素一体化配置的创新服务体系。强化企业创新主体地位，改革科技项目征集、立项、管理和评价机制，支持行业领军企业牵头组建创新联合体，探索实施首席专家负责制。支持行业领军企业通过产品定制化研发等方式，为关键核心技术提供早期应用场景和适用环境。
（十八）推进技术和资本要素融合发展。支持金融机构设立专业化科技金融分支机构，加大对科研成果转化和创新创业人才的金融支持力度。完善创业投资监管体制和发展政策。支持优质科技型企业上市或挂牌融资。完善知识产权融资机制，扩大知识产权质押融资规模。鼓励保险公司积极开展科技保险业务，依法合规开发知识产权保险、产品研发责任保险等产品。
六、探索建立数据要素流通规则
（十九）完善公共数据开放共享机制。建立健全高效的公共数据共享协调机制，支持打造公共数据基础支撑平台，推进公共数据归集整合、有序流通和共享。探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放。探索开展政府数据授权运营。
（二十）建立健全数据流通交易规则。探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式，在保护个人隐私和确保数据安全的前提下，分级分类、分步有序推动部分领域数据流通应用。探索建立数据用途和用量控制制度，实现数据使用“可控可计量”。规范培育数据交易市场主体，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，稳妥探索开展数据资产化服务。
（二十一）拓展规范化数据开发利用场景。发挥领军企业和行业组织作用，推动人工智能、区块链、车联网、物联网等领域数据采集标准化。深入推进人工智能社会实验，开展区块链创新应用试点。在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，探索以数据为核心的产品和服务创新，支持打造统一的技术标准和开放的创新生态，促进商业数据流通、跨区域数据互联、政企数据融合应用。
（二十二）加强数据安全保护。强化网络安全等级保护要求，推动完善数据分级分类安全保护制度，运用技术手段构建数据安全风险防控体系。探索完善个人信息授权使用制度。探索建立数据安全使用承诺制度，探索制定大数据分析和交易禁止清单，强化事中事后监管。探索数据跨境流动管控方式，完善重要数据出境安全管理制度。
七、加强资源环境市场制度建设
（二十三）支持完善资源市场化交易机制。支持试点地区完善电力市场化交易机制，提高电力中长期交易签约履约质量，开展电力现货交易试点，完善电力辅助服务市场。按照股权多元化原则，加快电力交易机构股份制改造，推动电力交易机构独立规范运行，实现电力交易组织与调度规范化。深化天然气市场化改革，逐步构建储气辅助服务市场机制。完善矿业权竞争出让制度，建立健全严格的勘查区块退出机制，探索储量交易。
（二十四）支持构建绿色要素交易机制。在明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等基础上，支持试点地区进一步健全碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易机制，探索促进绿色要素交易与能源环境目标指标更好衔接。探索建立碳排放配额、用能权指标有偿取得机制，丰富交易品种和交易方式。探索开展资源环境权益融资。探索建立绿色核算体系、生态产品价值实现机制以及政府、企业和个人绿色责任账户。
八、健全要素市场治理
（二十五）完善要素市场化交易平台。持续推进公共资源交易平台整合共享，拓展公共资源交易平台功能，逐步覆盖适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权等公共资源。规范发展大数据交易平台。支持企业参与要素交易平台建设，规范要素交易平台运行。支持要素交易平台与金融机构、中介机构合作，形成涵盖产权界定、价格评估、流转交易、担保、保险等业务的综合服务体系。
（二十六）加强要素交易市场监管。创新要素交易规则和服务，探索加强要素价格管理和监督的有效方式。健全要素交易信息披露制度。深化“放管服”改革，加强要素市场信用体系建设，打造市场化法治化国际化营商环境。强化反垄断和反不正当竞争执法，规范交易行为，将交易主体违法违规行为纳入信用记录管理，对严重失信行为实行追责和惩戒。开展要素市场交易大数据分析，建立健全要素交易风险分析、预警防范和分类处置机制。推进破产制度改革，建立健全自然人破产制度。
九、进一步发挥要素协同配置效应
（二十七）提高全球先进要素集聚能力。支持探索制定外国高端人才认定标准，为境外人才执业出入境、停居留等提供便利。支持符合条件的境内外投资者在试点地区依法依规设立证券、期货、基金、保险等金融机构。探索国际科技创新合作新模式，支持具备条件的试点地区围绕全球性议题在世界范围内吸引具有顶尖创新能力的科学家团队“揭榜挂帅”。支持行业领军企业牵头组建国际性产业与标准组织，积极参与国际规则制定。
（二十八）完善按要素分配机制。提高劳动报酬在初次分配中的比重，强化工资收入分配的技能价值激励导向。构建充分体现知识、技术、管理等创新要素价值的收益分配机制。创新宅基地收益取得和使用方式，探索让农民长期分享土地增值收益的有效途径。合理分配集体经营性建设用地入市增值收益，兼顾国家、农村集体经济组织和农村居民权益。探索增加居民财产性收入，鼓励和引导上市公司现金分红，完善投资者权益保护制度。
十、强化组织实施
（二十九）加强党的全面领导。坚持和加强党对要素市场化配置综合改革试点的领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导始终贯穿试点工作推进全过程。
（三十）落实地方主体责任。各试点地区要把要素市场化配置综合改革试点摆在全局重要位置，增强使命感和责任感，强化组织领导，完善推进落实机制，在风险总体可控前提下，科学把握时序、节奏和步骤，积极稳妥推进改革试点任务实施。试点过程中要加强动态跟踪分析，开展试点效果评估，重要政策和重大改革举措按程序报批。
（三十一）建立组织协调机制。建立由国家发展改革委牵头、有关部门作为成员单位的推进要素市场化配置综合改革试点部际协调机制，负责统筹推进试点工作，确定试点地区，协调解决重大问题，加强督促检查。国家发展改革委要会同有关方面指导试点地区编制实施方案及授权事项清单，按程序报批后组织实施；在地方自评估基础上，定期开展第三方评估。对取得明显成效的试点地区，要予以表扬激励，及时总结推广经验；对动力不足、执行不力、成效不明显的试点地区，要限期整改，整改不到位的按程序调整退出试点。重要情况及时向党中央、国务院报告。
（三十二）强化试点法治保障。建立健全与要素市场化配置综合改革试点相配套的法律法规与政策调整机制，统筹涉及的法律法规事项，做好与相关法律法规立改废释的衔接。试点地区拟实行的各项改革举措和授权事项，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大及其常委会或国务院依法授权后实施；其他涉及调整部门规章和规范性文件规定的，有关方面要按照本方案要求和经批准的授权事项清单，依法依规一次性对相关试点地区给予改革授权。
来源：中国政府网
【裁判要旨】
宅基地使用权，是农村村民依法对集体所有的土地享有占有和使用，以及依法利用该土地建造住宅及其附属设施的权利，是一种带有社会福利性质的权利。村民转为城镇户籍后，其宅基地上老旧房屋已经倒塌或被其他村民拆除重建，其虽持有土地使用证，但对原房屋的所有权及宅基地的使用权，已经因宅基地上老旧房屋灭失而丧失。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申84号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陆小平。
委托代理人曾庆成，湖南湘华律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡南县人民政府。住所地:湖南省衡南县云集镇黄金路**。
法定代表人李军，县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市蒸湘区人民政府。住所地:湖南省衡阳市船山大道。
法定代表人袁谷平，区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市蒸湘区雨母山乡人民政府。住所地:湖南省衡阳市蒸湘区雨母山乡东阳村。
法定代表人廖章海，乡长。
原审第三人陆魁春。
再审申请人陆小平因诉被申请人湖南省衡南县人民政府（以下简称衡南县政府）、湖南省衡阳市蒸湘区人民政府（以下简称蒸湘区政府）、湖南省衡阳市蒸湘区雨母山乡人民政府（以下简称雨母山乡政府）、原审第三人陆魁春行政许可一案，不服湖南省高级人民法院作出的（2016）湘行终448号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
陆小平申请再审称：1.再审申请人并不是对南政（2000）土建许字第3405号《衡南县城乡个人建房宅基地许可证》（以下简称3405号证）项下的宅基地和宅基地上的房屋主张权利，而是请求对衡南县政府颁发给陆魁春的3405号证是否合法进行审查。2.再审申请人与3405号证有直接利害关系，是本案的适格原告，本案未进行实体审查违法。请求撤销一、二审裁定；确认3405号证违法并予以撤销；确认雨母山乡政府与陆魁春签订《拆迁安置补偿协议》无效并判令其重新与陆小平签订《拆迁安置补偿协议》。
本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，经原审法院查明，涉案宅基地的使用权原系陆小平之父陆秀益所有。上世纪50年代初陆秀益离开原籍衡南县三塘镇群益村上山塘组（2001年5月调整划归衡阳市蒸湘区雨母山乡管辖），到衡阳市线带厂工作并转为城镇户籍，陆小平出生后一直随父母在衡阳市生活，亦为城镇居民。2000年，陆魁春经陆秀益同意，向相关部门申请拆除陆秀益的旧房建设新房，衡南县政府为陆魁春颁发了3405号证。2007年1月，陆秀益去世。可见，陆秀益作为非群益村村民对原房屋的所有权及涉案宅基地的使用权，因陆魁春对原房屋拆除已经丧失，陆小平作为陆秀益的继承人亦丧失对该土地相关权利的承继，故衡南县政府的颁证行为与其没有利害关系，其请求撤销3405号证，不具有原告主体资格。一、二审裁定驳回陆小平的起诉，并无不当。陆小平再审请求确认雨母山乡政府与陆魁春签订《拆迁安置补偿协议》无效并判令其重新与陆小平签订《拆迁安置补偿协议》，不属于本案的审查范围，本院不予支持。
综上，陆小平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回陆小平的再审申请。
审判长 杨志华
审判员 熊俊勇
审判员 刘艾涛
二〇一九年一月三十一日
法官助理 寇秉辉
书记员 陈 钿
注：涉案相关事实还可参见（2015）衡中法行初字第66号行政裁定。
裁判要点
国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，因而区分征收对象是国有土地上的房屋还是集体土地有着重要意义。征地批复与征地机关组织实施征地的行为，共同构成一个完整的征收集体土地的行为。征地机关将一个完整的征地行为割裂为省政府的征地批复与其后的组织实施行为这两个行为，先是根据《中华人民共和国土地管理法》有关征收集体土地的规定履行相应的审批手续，在取得相应的审批手续后，又根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收国有土地上房屋的相关规定办理，混淆了征收国有土地上房屋与征收集体土地这两大制度，确有不当。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申2128号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：温得瑞，男，1944年7月15日出生，汉族，住河北省遵化市。
委托诉讼代理人：温向东，系温得瑞之子，男，1971年12月1日出生，汉族，住河北省遵化市。
委托诉讼代理人：邱玉平，系温得瑞之儿媳，女，1972年1月27日出生，汉族，住河北省遵化市。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人)：河北省遵化市人民政府。住所地：河北省遵化市海都道2号。
法定代表人：董学忠，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：张振兴，该市人民政府工作人员。
再审申请人温得瑞因诉河北省遵化市人民政府（以下简称遵化市政府）房屋征收决定公告一案，不服河北省高级人民法院（2015）冀行终字第205号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王振宇、审判员麻锦亮、代理审判员仝蕾组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
温得瑞以遵化市政府的征收决定违法为由，向河北省唐山市中级人民法院起诉，请求撤销遵政告字（2013）8号《遵化市政府关于发布对中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目区域房屋实施征收的决定公告》（以下简称8号公告），并由遵化市政府承担本案全部诉讼费用。
河北省唐山市中级人民法院经审理查明：2013年，为了公共利益的需要，遵化市政府拟对中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目所涉区域房屋实施征收。2013年10月17日,河北省遵化市发展改革局出具《关于中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目拟征收搬迁的审查意见》。2013年3月31日，遵化市第六届人民代表大会通过“关于遵化市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议”，证实该项目拟征收搬迁区域符合遵化市国民经济和社会发展“十二五”规划，并已纳入遵化市2013年国民经济和社会发展年度计划。河北省遵化市国土资源局出具《关于中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目拟征收搬迁的审查意见》，认为该项目拟征收搬迁区域符合遵化市土地利用总体规划。遵化市政府房屋征收办公室向河北省遵化市城乡规划局等部门出具《暂停办理市中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目区域有关手续的函》，书面告知其暂停办理拟被征收区域房屋相关业务手续。2013年10月18日，河北省遵化市城乡规划局出具《关于凤凰北路东侧、燕山大街南侧、海东路西侧、海安街北侧区域征收搬迁的审查意见》，认为该区域用地性质为医疗卫生、社会福利设施及道路用地，实施征收搬迁，进行医疗卫生、社会福利设施及道路建设，符合城乡规划和专项规划。2013年10月29日，遵化市政府房屋征收办公室在被征收区域张贴发布《关于征收补偿安置方案征求意见的公告》，就征收补偿方案向公众征求意见。2013年11月29日，遵化市政府房屋征收办公室对拟征收范围内房屋占地手续核查结果进行公告。2013年12月4日，遵化市政府房屋征收办公室作出《关于中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目社会稳定风险评估报告》。2013年12月17日，河北省遵化市财政局出具《关于中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目拟征收搬迁房屋征收补偿资金到位情况的证明》，证实该项目所需征收补偿资金已到位。2013年12月20日，遵化市政府房屋征收办公室将补偿方案征求意见结果及修改后的补偿方案在被征收房屋区域范围内进行公告。同日，遵化市政府作出遵政字（2013）68号《关于对中医院迁建颐养园康复中心及养老城项目区域房屋实施征收的决定》（以下简称68号决定），并在被征收范围内张贴了8号公告，该公告明确告知了征收范围、征收方案、征收时间、实施部门等内容，且明确告知了被征收人诉讼及复议的权利。温得瑞系该征收区域的被征收人，拥有依法登记的房屋。
河北省唐山市中级人民法院认为：按照遵化市城市总体规划，结合城市发展的实际以及公共利益的需要，遵化市政府为建设未来的医疗、康复及养老中心，决定对东至海东路、南至海安街、西至凤凰北路、北至燕山东街区域的房屋实施征收。依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，由规划、发改、土地等部门出具征收项目符合总体规划、专项规划及土地利用总体规划和关于国民经济和社会发展规划和年度计划的证明和说明；财政部门出具补偿资金到位的证明；征收实施部门制定了征收补偿方案并公开征求意见后，按照所征求意见对补偿方案作出了修改并重新公示；征收实施部门作出该区域征收社会稳定风险评估报告；在履行相关程序后，遵化市政府作出了征收决定并予以公告。该征收决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。至于温得瑞提出的有关土地性质问题，河北省人民政府出具的冀政转征函（2011）第432号建设用地批复文件（以下简称432号征地批复）表明，该房屋所涉土地已变为国有土地。温得瑞主张，按照国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条有关“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，432号征地批复已经自动失效。但该条款适用的前提是闲置土地，而涉案土地并未闲置，故对其该项主张，该院不予支持。温得瑞所称的评估不合理、补偿不合理等问题，并不属于被诉征收决定的内容，不属于审查范围。综上，温得瑞有关请求撤销被诉征收决定的诉讼请求于法无据，该院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回温得瑞要求撤销8号公告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由温得瑞负担。
温得瑞不服一审判决，向河北省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审提出的诉讼请求。
对于一审查明的事实，河北省高级人民法院予以确认。该院另查明，温得瑞诉请撤销的8号公告就是对68号决定的公告。
河北省高级人民法院认为：温得瑞主张本案发回重审时，法院依据证据27作出错误判决，应允许其针对证据27、28、29提交反驳的证据。但温得瑞只是提出反驳的理由，并未提交反驳的证据，故其该项上诉理由，该院不予采纳。温得瑞主张432号征地批复失效的理由，该院亦不予采纳。温得瑞房屋所涉土地为国有土地，遵化市政府根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出8号公告证据充分、程序合法、适用法律法规正确，该院予以支持。温得瑞请求撤销该征收决定公告的诉讼请求，应予驳回。温得瑞的诉讼请求是请求撤销8号公告，一审法院实质是对68号决定进行审查，因8号公告就是对68号决定的公告。据此，一审判决驳回温得瑞诉讼请求的结果正确，依法应予维持。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉、维持一审判决。二审案件受理费50元，由温得瑞负担。
温得瑞不服原审判决，向本院申请再审，请求撤销原审判决，依法再审本案，改判支持其一审提出的诉讼请求，主要事实和理由为：一、2012年和2014年政府发放给再审申请人的“粮食直补及农资综合直补通知书”以及遵化市政府在再审申请人所在村委会公告的“征地通知书”、8号征收土地和补偿安置方案等证据均表明，被征收的土地是集体土地。但8号公告征收的对象则是国有土地上的房屋。鉴于征收集体土地与征收国有土地上的房屋在征收对象、征收程序、所适用的法律上均存在明显区别，案涉征收决定以征收国有土地上房屋的程序来征收集体土地，是违法征收。二、遵化市政府提交的432号征地批复等证据已经超过了举证期限，且并非原件，原审法院采信该三份证据，系违法认定证据。尤其是432号征地批复显示的时间为2011年7月21日，而8号公告的发布日期为2013年12月20日，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条有关“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，该批复已失效，依据该批复作出的征收决定是违法的，应予撤销。
遵化市政府提交意见称，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，温得瑞的再审申请缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
本院认为：国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，因而区分征收对象是国有土地上的房屋还是集体土地有着重要意义。本案中，温得瑞认为，被诉的8号公告征收的是集体土地，但却根据有关征收国有土地上房屋的相关规定征收集体土地，从而存在超越法定职权、违反法定程序或适用法律错误等问题，应予撤销。这就需要确定8号公告征收的对象是国有土地上的房屋还是集体土地的问题。在432号征地批复作出前，双方均认可案涉土地的性质为集体土地，但在432号征地批复作出后，遵化市政府认为案涉土地已经因征收而成为国有土地。温得瑞则认为，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条有关“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，因未及时实施征地或用地行为，432号征地批复已自动失效。从原审查明的事实看，该批复显示的日期是2011年7月21日，而早在2013年3月31日，遵化市第六届人民代表大会就已经通过“关于遵化市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议”，并在此后严格依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，履行相应的征地程序。可见，遵化市政府在获得批复的两年之内就具体实施了征地行为，只是作出被诉8号公告时超过两年罢了，不符合《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条有关征地批复自动失效的条件，故温得瑞有关432号征地批复自动失效的主张不能成立。但应当看到，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条有关“国家征收土地的，依照法律程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，在河北省人民政府作出432号征地批复后，遵化市政府据此实施的相关行为，性质上属于组织实施征收集体土地的行为。也就是说，432号征地批复与遵化市政府组织实施征地的行为，共同构成一个完整的征收集体土地的行为。遵化市政府将一个完整的征地行为割裂为省政府的征地批复与其后的组织实施行为这两个行为，先是根据《中华人民共和国土地管理法》有关征收集体土地的规定履行相应的审批手续，在取得相应的审批手续后，又根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收国有土地上房屋的相关规定办理，混淆了征收国有土地上房屋与征收集体土地这两大制度，确有不当。但河北省人民政府毕竟已经作出了合法有效的432号征地批复，遵化市政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定组织实施征收行为，在没有证据证明因此导致补偿标准降低等损害被征收人合法权益情形发生的情况下，不宜仅以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定组织实施征收行为而确认违法。退一步说，即便确认前述行为违法，考虑到8号公告涉及面广，在温得瑞未能举证证明多数被征收人不同意征收的情况下，撤销8号公告会给其他已经同意征收的当事人造成损害，从而给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，亦不宜判决撤销。就此而言，原审判决驳回温得瑞撤销8号公告的诉讼请求并无不当。
综上，温得瑞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人温得瑞的再审申请。
审 判 长 王振宇
审 判 员 麻锦亮
代理审判员 仝 蕾
二〇一七年九月一日
书 记 员 宋芳菲
来源：行政法报
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文章来源参考：【头条】北京圣运律师代理的行政强制纠纷案于12月11日上午9:00在枣庄市中区人民法院开庭，
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