房企、投资机构、施工单位如何参与城中村改造，房企,投资机构,施工单位如何参与城中村改造

房企、投资机构、施工单位如何参与城中村改造

目录

一、房企、投资机构、施工单位参与城中村改造项目的收益回报来源？土地出让收入是否可以用于一级土地整理的支出？

（一）土地出让收入的“收支两条线”

（二）土地出让收入的来源

（三）土地出让收入的使用范围及在城中村改造项目中的使用

二、房企、投资机构、施工单位如何参与城中村改造项目的征拆及前期工程开发？

（一）通过政府购买方式提供征拆服务或者通过政府采购方式参与前期工程开发

（二）城中村改造为何调整为片区开发，政府授权的平台公司如何招引社会资本合作方

（三）广州、杭州、郑州、石家庄等地的“做地”模式

（四）深圳的“前期服务商”模式

（五）与土地储备机构联合开发取得合理回报

回应一下后台的房企、投资机构、施工单位等市场主体对如何参与城中村改造项目的提问。

在“三大工程”的大规模落地之际，房企、投资机构、施工单位等市场主体如何合法合规地介入城中村改造项目已成为市场的焦点。目前政策层面，虽然并不禁止政府通过购买服务的方式引入市场主体从事征拆服务活动，对于土地储备阶段的前期工程建设也可以通过政府采购的方式交由市场主体操作，但在市场主体的投资回报层面，却不得约定将拟收储地块的预期土地出让收入与其投资回报挂钩，也即不得约定由该收储地块的“二级土地出让收入补偿一级开发投入”。尽管如此，上述要求却并不代表土地出让收入无法作为土地储备资金（即其他已出让土地的土地出让收入可作为土储资金），而恰恰相反，土地出让收入是土地储备资金的重要来源之一，因此政府已收取的其他地块的土地出让收入依旧可以作为市场主体参与拟收储地块投资开发的主要还款来源。

实务中，为解决项目的资金自平衡问题，城中村改造调整为片区开发或者按片区开发的模式实施的情况最为常见。业务操作细节方面，片区开发主管部门通过公开方式授权城投平台公司、下属国企作为项目实施主体负责片区开发业务，并由该项目实施主体通过公开竞选方式选择房企、投资机构、施工单位等市场主体从事具体的一级土地整理工作或成立合资平台进行合作。片区开发交付的是“片区综合性营商环境”，按照“增量财政、绩效挂钩、风险共担”的回报原则，地方财政对于社会投资人不承担刚性的支出责任，通过片区开发产生增量财政收入（含土地出让收入），并纳入政府专项发展资金，财政部门按照约定拨付给片区开发主管部门或与片区开发主管部门进行收益分成。片区开发主管部门获得分成收益后，按照与平台公司/下属国企的协议，根据绩效考核结果（如规划落实、招商引资、引入的固定资产投资情况、财政增收等指标），向其支付建设成本和运营费用等。而社会资本根据与平台公司/下属国企的协议等约定，满足考核要求的，社会资本可约定享有优先受益权，并获取定额收益（封顶不保底）。

《关于土地储备有关事项答复意见函》（自然资权益函﹝2021﹞15号）明确，“鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开发取得合理回报等”。此外，广州、郑州、杭州、石家庄等城市的“做地”模式，深圳的“前期服务商”模式均对市场主体参与城中村改造的前期工作提供了思路。

一、房企、投资机构、施工单位参与城中村改造项目的收益回报来源？土地出让收入是否可以用于一级土地整理的支出？

前文有提到，房企、投资机构、施工单位参与城中村改造项目时，不得约定将拟收储地块的预期土地出让收入与其投资回报挂钩，也即不得约定由该收储地块的二级土地出让收入用于补偿一级开发的投入。需注意的是，因土地出让收入的使用范围本身包括了征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等，因此房企、投资机构、施工单位参与城中村改造的投资回报来源依旧主要是政府的土地出让收入，只不过这里的土地出让收入是指前期已收储土地形成的土地出让收入，也即不能为拟新开发土地的预期土地出让收入，换句话说就是要符合“先收后支、以收定支”的财政预算要求。

（一）土地出让收入的“收支两条线”

“收支两条线”通俗理解为设立收入户和支出户，即所有收入资金进入收入户，支出户资金按程序从收入户划拨，并从支出户进行拨付。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）明确，“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账(即登记簿)，专门核算土地出让收入和支出情况”。

土地出让收入作为政府的基金性收入，是政府预算收入的一部分，必须按照编列的收入预算，收归国库，成为政府财政收入的一部分，而财政资金的支付，必须按照政府编列的支出预算进行支付。

（二）土地出让收入的来源

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第二条规定，“国有土地使用权出让收入(以下简称土地出让收入)是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款”，土地使用权出让收入区分不同的获地及使用方式，如下图所示：

（三）土地出让收入的使用范围及在城中村改造项目中的使用

我们在《城市更新与城中村改造中“一级土地整理”与“土地储备”的联系及市场主体的参与路径》一文中有详细提及城中村改造项目中的“一级土地整理”与“土地储备”业务的内在联系问题，在政府土地出让收入使用于城中村改造项目方面，具体规定如下：

财综[2006]68号明确，土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。需要注意的是，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确，地方政府不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源......

总结来看，土地储备（比如城中村改造项目的一级土地整理）工作包括征拆以及土地前期开发等内容；土地储备资金主要来源于土地出让收入；土地出让收入使用范围包括了征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等。但是，需要注意的是，这里的土地出让收入是前期已收储土地形成的土地出让收入，不是拟新开发土地的预期土地出让收入，因此，需符合“先收后支、以收定支”的财政预算要求。

土地出让收入规范管理的相关规定如下所示：

1.《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)

国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

2.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）

第四条 土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账(即登记簿)，专门核算土地出让收入和支出情况。

第十条 任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。

第十三条 土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。

3.《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）

二 切实加强融资平台公司融资管理……地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源......

二、房企、投资机构、施工单位如何参与城中村改造项目的征拆及前期工程开发？

（一）通过政府购买方式提供征拆服务或者通过政府采购方式参与前期工程开发

《关于土地储备有关事项答复意见函》（自然资权益函﹝2021﹞15号）、财综〔2006〕68号、财综〔2016〕4号等政策文件为社会资本参与土储相关工作提供了思路，整体而言，征拆服务可以通过政府购买服务的方式引入房企、投资机构、施工单位等市场主体，前期工程建设可以通过招投标政府采购的方式选择适格的市场主体参与。

但是，需注意的是：

1. 地方国土资源主管部门可以作为政府购买服务的主体，通过与市场主体签署政府购买服务合同的方式，引入市场主体提供征收、收购、收回土地涉及的拆迁安置补偿服务相关工作；并按合同约定数额支付报酬，但不得与拟收储地块的土地使用权出让收入挂钩；

2. 土地储备机构可以作为政府采购的主体，通过公开招标等方式引入市场主体实施储备土地的前期开发“通平”等工程相关工作；

3. 不论政府购买服务还是政府采购都需要纳入预算，且不能以该拟收储地块的未来的土地出让收入作为还款来源，但是可以将其他已经收储且出让的土地的土地出让收入作为还款来源。

相关政策依据如下所示：

财政部 国土资源部 中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知（财综[2006]68号）第十九条 土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本。

《政府采购法》第六条，政府采购应当严格按照批准的预算执行。《政府购买服务管理办法》第十六条，政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施”

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预〔2017〕87号明确：“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”；“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设”，因此，不管涉及土地征收、收购、收回的政府购买服务，还是涉及“通平”的政府采购工程，“项目承接主体或供应商应当按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。

（二）城中村改造为何调整为片区开发，政府授权的平台公司如何招引社会资本合作方

我们在《哪些项目不能由施工单位垫资》一文中提到，我们目前在地方国企和城投平台的项目投资方面一般都要做两项重点协调工作，一是引导交易对手将政府投资项目转化为企业投资项目，并安排由项目公司（非施工单位）垫资，以此避开政府投资项目不能由施工单位垫资的限制，并同步解决施工单位和我们投资机构的介入问题；二是为了解决项目难以实现资金自平衡的问题，将“公益性非经营性项目”或“公益性准经营性项目”的招投标与“非公益性经营性项目”的招拍挂进行捆绑，比如将城中村改造调整为片区开发，以此更大范围内解决公益性项目的落地以及施工单位与社会资本的参与路径问题（确保经济测算的可行性）。

《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号 ）明确，“成片开发，是指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。需要注意的是，片区开发以土地开发利用和产业导入为基础，通过“封闭运作”，实现项目、片区“自平衡”，最终形成“片区综合性营商环境”，并产出增量财力（如土地出让收入），以增量财政收入作为主要投资回报来源。片区开发一般都是公益性项目和经营性项目的组合。

片区特许开发模式是指地方政府和片区开发主管部门（即当地政府授权的从事片区开发工作并具有独立法人资格的主管部门，如由开发区管委会、发改、工信、建设、招商等部门组成的具备综合协调能力的部门），通过公开竞争的方式选择并依法授权企业作为项目主体，以协议明确权利义务和风险分担，以特许经营形式由其在一定期限和范围内进行综合性营商环境建设（包括运营基础设施和公用事业投资建设、招商引资、产业导入等）。政府制定规则，根据绩效考核（如片区财政收入增量、经济发展、环境建设、社会效益等情况）的结果，向依法授权的项目主体支付建设成本和运营费用的合作开发模式。在此过程中，项目主体可以招引社会投资人参与，社会投资人根据绩效考核情况，取得投资回报。

1. 片区开发交付的内容

片区开发交付的是“片区综合性营商环境”，包括战略发展的规划和定位、征拆、基础设施和公共服务设施建设、公益性项目投资运营、土地二级开发和经营性项目投资运营、产业园区建设与产业导入、片区运营管理等。

2. 片区开发常见的架构模式

目前两层架构在片区开发中较为常见，通过搭建“政府（片区开发地方主管部门）——平台公司/下属国企——社会资本”的架构：

（1）在“片区开发地方主管部门—平台公司/下属国企”层面，片区开发主管部门通过公开竞争的方式或直接授权的方式选择平台公司/下属国企，以企业投资项目立项，平台公司/地方国企取得特许经营开发权或委托进行开发，由平台公司/下属国企提供综合营商环境，并根据特许经营合同、委托合同等，根据绩效考核情况，支付建设成本及服务费用等。

（2）在“平台公司/下属国企—社会资本投资人”层面，依照公开招投标有关建设和运营的相关约定，实施开发建设、招商引资、产业导入和支付对价。

（3）若涉及到前期征拆服务购买、前期建设工程采购的，应进行政府购买服务和政府采购相关操作。

3. 片区开发市场主体回报机制

回报机制遵守“增量财政、绩效挂钩、风险共担”的原则，地方财政对于社会投资人不承担刚性的支出责任，最终投资回报来自于在片区开发封闭运行下，片区开发所带来的财政增收部分的定额分享。

（1）通过片区开发产生增量财政收入（含土地出让收入），并纳入政府专项发展资金，财政部门按照约定拨付给片区开发主管部门或与片区开发主管部门进行收益分成。

（2）片区开发主管部门获得分成收益后，按照与平台公司/下属国企的协议（《特许经营协议》、《委托建设协议》等），根据绩效考核结果（如规划落实、招商引资、引入的固定资产投资情况、财政增收等指标），向其支付建设成本和运营费用等。

（3）社会资本根据与平台公司/下属国企的《投资合作协议》等约定，对社会投资人进行绩效考核，其中，满足考核要求的，社会资本可约定享有优先受益权，并获取定额收益（封顶不保底）。

（4）涉及到征拆服务购买、前期工程建设采购的，社会资本按照相关协议取得收益，但需注意“项目承接主体或供应商应严格履行合同义务，按照合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩”。

（5）在与社会投资人的协议中，不可以直接约定土地整理开发收益的分成，如约定“项目出让收入扣除省市级提留部分及各专项资金外全部返还给项目公司经营使用，作为项目红线范围内的建设资金，用于偿还前期融资、土地供地前的开发（含土地、房屋的征地补偿及安置）、道路官网、基础设施建设费用”。

（三）广州、杭州、郑州、石家庄等地的“做地”模式

广州、杭州、郑州、石家庄等城市均出台了相应的政策，通过引入做地主体进行收储前的工作。关于做地的相关内容可参考《202312：城中村改造的主要模式及融资来源》、《城市更新与城中村改造的“做地”模式》等文章内容。由于做地资金需要做地主体筹集，对于该阶段的具体工作及融资，做地主体也可以通过与市场主体合作的方式进行操作。

（四）深圳的“前期服务商”模式

深圳市罗湖区《关于积极探索罗湖区城中村改造实现高密度中心城区高质量发展的工作方案（试行）》（下称《罗湖工作方案》）以及待发的深圳市《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见（征求意见稿）》（下称《深圳实施意见》）均提及引入“前期服务商”参与前期拆迁谈判、拆补等形成“净地”前的相关工作。

1.《罗湖工作方案》明确：

“由辖区街道办事处按照前期服务商公开选择方案，选择前期服务商，确定的前期服务商，也可以与区属国企、股份合作公司合作设立专项项目公司（SPV项目公司），由主管项目公司开展前期服务工作。前期服务商受辖区街道办的委托开展城中村改造的相关前期工作，包括搬迁安置谈判，签订补偿协议、拆除建筑物及产权注销等直至形成净地。前期工作相关费用由前期服务商垫付，从辖区街道办、前期服务商和审计机构的三方共管账户中列支。”

“有条件先行安置的，可由前期服务商负责安置房建设，并组织回迁安置。”

“涉及土壤污染、文物遗存、矿产压覆、地质灾害风险的土地，按有关规定完成核查、评估和治理等工作，形成“净地”。此时前期服务商服务内容结束，通过三方共管账户对前期服务成本进行核算，上浮一定比例后，支付给前期服务商。”

2.《深圳实施意见》明确：

区政府负责开展搬迁补偿安置等相关工作。区政府也可以按照公开择优原则选定前期服务商，由前期服务商协助区政府开展搬迁补偿、安置房建设、土地清理等工作。区政府应与被选定的前期服务商签订项目实施协议，明确企业工作内容、服务期限、权利义务、退出机制等。拆除新建类城中村改造项目实施过程中产生的费用可由前期服务商提前垫付。

有条件安排安置房用地的，区政府负责安置房建设，也可依据项目实施协议由前期服务商开展安置房建设，并由区政府实施回迁安置。

土地涉及土壤污染、文物遗存、矿产压覆、地质灾害风险等情形时，区政府负责开展核查、评估和治理等工作，也可依据项目实施协议由前期服务商开展相关工作，完成清场拆平和道路、供水等通平后，形成净地入库。

引入前期服务商的，区政府根据项目实施协议对前期服务成本进行核算，按照保本微利原则上浮一定比例后，向前期服务商支付收储补偿金。

（五）与土地储备机构联合开发取得合理回报

《关于土地储备有关事项答复意见函》（自然资权益函﹝2021﹞15号）明确，“鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开发取得合理回报等”。

《云南省土地储备管理办法》（云政规〔2022〕1号）第三十条，“探索引导社会资本参与片区综合开发、存量盘活、城市更新、生态修复及土地综合整治，由社会资本与土地储备机构联合开发取得合理回报。社会资本投入的成本及合理回报可作为土地开发补偿费计入出让底价，在供地方案、出让公告等土地供应文件中明示，由受让人承担。具体办法由各级政府制定”。

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