更新时间:2025-01-05 17:33 发布:2024-09-23 12:27 文章来源：北京圣运律师事务所
7月31日，自然资源部、农业农村部召开农村乱占耕地建房问题专项整治有关工作新闻发布会，会上对农村乱占耕地建房做了详细说明，那2020年农民能在耕地上建房吗？会受处罚吗？
一、2020年农民能在耕地上建房吗？
1、不准占用永久基本农田建房。《土地管理法》规定，国家实行永久基本农田保护制度，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，农村村民建住宅亦不得占用永久基本农田。为此，通知明确“不准占用永久基本农田建房”，并将其摆在8类乱占耕地建房情形的首位，以突出不准乱占耕地特别是永久基本农田建房的总要求。
2、不准强占多占耕地建房。《土地管理法》规定，超过批准的数量占地建房，多占的土地以非法占用土地论处。强占耕地建房行为未经合法审批，多占耕地建房行为超出了合法批准的面积，均应明令禁止。
3、不准买卖、流转耕地违法建房。《土地管理法》规定，国家实行用途管制制度。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地用于建房等非农业建设。以买卖、流转耕地等方式建房，改变了耕地的农用地性质，应明令禁止。
4、不准在承包耕地上违法建房。《土地管理法》《土地承包法》规定，承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务，未经依法批准不得将承包地用于非农业建设。因此，《通知》明确不准在承包耕地上违法建房。
5、不准巧立名目违法占用耕地建房。“乡村振兴”、“美丽乡村”、“新农村建设”、“设施农业”、异地扶贫、移民搬迁等涉及非农业建设的，均须依法办理用地审批手续。《通知》针对这些情况作出禁止性的规定，旨在防止再出现以各种名义未经批准占用耕地搞休闲、旅游、养老等非农业产业。
6、不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租、赠予住宅后，再申请宅基地的，不予批准。违反“一户一宅”规定占用耕地建房，应明令禁止。
7、不准非法出售占用耕地建的房屋。违法占用农民集体所有的土地特别是耕地建的房屋属于违法建筑，相关买卖行为不受法律保护，不能办理不动产登记。因此，应予以禁止。
8、不准违法审批占用耕地建房。农用地转用手续等用地审批须由有权机关依照法定权限及法定程序作出。单位或者个人非法批准占地建房的，批准文件无效。
二、乱占耕地建房会接受哪些处罚？
对通知下发后出现的新增违法违规行为，各地要以“零容忍”的态度依法严肃处理。对监管不力、失职渎职，不作为、乱作为的国家公职人员，要依规依纪依法严肃追究责任。对于刑事责任的追究，将根据《刑法》和相关司法解释的规定分三种情形处理：
1、对非法占地行为，占用永久基本农田达到5亩以上、一般耕地达到10亩以上，造成种植条件严重毁坏的，要依法追究刑事责任；
2、对非法转让行为，非法转让、倒卖基本农田达到5亩以上、一般耕地达到10亩以上、非法获利达到50万元以上，或具有其他恶劣情节的，要依法追究刑事责任；
3、对非法批准征收、使用土地行为，永久基本农田达到10亩以上、一般耕地达到30亩以上的，以及虽未达到上述标准，但造成直接经济损失30万元以上，造成耕地大量毁坏等恶劣情节的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员要依法追究刑事责任。
很多被征地拆迁人在咨询北京圣运律师时，面对律师所提问的：“征收过程中可看到了征地公告、是否知道何时开始征收？又是如何补偿的？是否看到了补偿安置方案等征收文件”时，都是一脸茫然的回答自己不知道那些什么征收文件，补偿安置费方案也并未看到，只是征收方来人说是要征收了，让我们签订补偿协议。而此时，面对涉及切身利益的拆迁问题，在没有了解看到这些政府的文件后，不要轻易签字，一旦签字后再想维权就很难了。那么，被拆迁人应该要看到哪些文件呢？接下来就看看北京圣运律师带来的以下内容：
农村集体土地征收
一、批前征收公告
批前公告也就是拟征收公告，这份公告是向省级人民政府或国务院申请土地征收审批之前，由当地有关部门将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径、被征地农民保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等内容以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。
需要注意的是，国务院已将部分的审批权下放至各地的省、市、县级人民政府，但是在征收时相关部门应当会同土地的所有权人、使用权人对被征收土地进行实地调查，就调查结果由双方共同确认并签字。
二、批后公告
在获得审批之后，相关部门应当要及时的向被征收村集体或是被征收人将正式征收土地的具体信息予以公告。公告内容包括：
（1）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（2）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（3）征地补偿标准和农业人员安置途径；（4)办理征地补偿登记的期限、地点；（5）征收目的；（6）安置方式；（7）社会保障等事项。
北京圣运律师提醒广大被征收人，这个公告是必须要看到的，且也是相关部门应主动公开的，如果没有这一份公告，那合法征收就不复存在了。
三、征收补偿安置方案
征地补偿安置方案也是必须要看见的一份文件，征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：
（1）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（2）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（3）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（4）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（5）农业人员的具体安置途径；（6）其他有关征地补偿、安置的具体措施。
注意，如果没看见这份文件，同样征收也存在程序上的违法。反之如果多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，要由县级以上地方人民政府组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
国有土地上房屋征收
一、房屋征收决定
国务院590号令中规定，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，并在作出之后应及时的公告。房屋征收决定公告内容应当包括：
（1）征收的目的；（2）征收范围；（3）征收实施单位；（4）房屋征收补偿方案；（5）签约期限；（6）行政复议、行政诉讼权利等相关事项。
有房屋征收决定是征收合法性的第一步，如果相关部门不依法进行公告，那是违法的，被征收人可拒绝在补偿协议上面签字。
反之，如果相关部门进行了公告，被征收人应当要看清楚里面的内容，若作出主体不适格或是发现自己的房子不在征收范围内等，也可拒绝在拆迁协议上面签字，然后及时的启动法律程序。
二、房屋征收补偿方案
国务院590号令中规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案后，要报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当要组织相关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，同时还要征求群众的意见，征求意见时间不少于30日。征收补偿方案内容要包括：
（1）征收目的，征收范围；（2）补偿方式；（3）搬迁过渡方式及期限；（4）补助及奖励费标准；（5）征收补偿款金额；（6）征收实施步骤；（7）征收实施单位；（8）签约期限等其他事项。
如果被征收人没看到这份安置补偿方案的话，那征收程序也是不合法的，同样也可拒绝签订补偿协议，但如果相关部门公告了却对补偿方案有异议，那么被征收人可及时的采取相应的措施维护自己的权益。
三、房屋征收评估报告
房屋评估报告同样也是一份非常重要的文件，这份文件从某种意义上来讲决定的被征收人最终的补偿。590号令中规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。
《国有土地上房屋征收评估办法》中规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。
公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。
注意，在收到评估报告时，如果对评估报告不满意，可向当地房地产评估机构申请复核，对复核结果还不满意的可以向专家委员会申请鉴定，对两种以上均不满意可采取行政诉讼或是复议的方式依法维权。
当然，如果房屋征收部门不把分户评估结果进行公示，或是不把最终的评估报告及时的送达至当事人，甚至是几年后才送达当事人都是不合法的，被征收人可拒绝在评估报告上签字。
以上便是征地拆迁被征收人必须要注意的征地拆迁文件，想要避免被蒙骗，这些文件就一定要密切关注，如若感觉不合理，则要及时的采取法律程序进行维权！
【基本案情】
张先生等十余户是湖北省武汉市B区人，2013年10月18日，B区有关部门作出征字【2013】X号房屋征收决定，决定征收轨道交通6号线一期工程B区范围内国有土地上的所有房屋，并已在房屋征收范围内公告。征收签约期为自被征收房屋评估结果公告之日起六个月，即2013年10月25日至2014年4月24日。张先生等人的房屋也位于此次轨道交通6号线一期工程硚口区房屋征收项目范围内，并合法持有房屋所有权证及土地使用权证。在评估公司对张先生等人的房屋作出评估报告后，大家很不满意，因此，一直未同有关部门签订补偿协议。2015年8月25日左右，张先生等人的房屋陆续张贴了B区有关部门盖章的“补偿决定书”，2015年9月1日至7日期间，张先生等人家的房屋大门，室内门窗也陆续遭到了毁坏，家中的财务也遭到了打砸哄抢，2015年9月11日，张先生等人的房屋在街道办事处主任的带领下被强制拆除。居无定所的张先生认为不能就此姑息，便带领大家通过网络搜寻专业的拆迁律师，通过优中选优，张先生来到了北京北京圣运律师事务所，北京圣运律所的贾启华主任百忙中亲自接待了张先生等人，最终，大家将自己的维权事宜委托给了北京圣运律所，北京圣运律所指派贾启华主任、和雪莲副主任代理此案。
【办案掠影】
通过两位律师对整个征收案件的梳理，制定了初步的维权方案，但为了掌握更多的相关材料，两位律师亲赴张先生所在的B区，对案件的相关情况进行现场调查，在调查过程中，此次征收项目中的更多有相同遭遇的被征收人也加入了这次的维权活动。
回京后，两位律师向此次征收相关的多个部门邮寄了《政府信息公开申请表》，申请公开此次征地所涉及的相关材料，等到相关部门对申请材料进行答复后，两位律师开始着手下一步维权方案。
针对张先生等人的情况，两位律师向武汉市相关部门递交了行政复议申请书，请求依法确认B区有关部门强制拆除张先生的国有土地上房屋的行政行为违法。但市相关部门在审理后，却认为张先生所提供的事实和适用法律明显错误。
针对市有关部门的这种行为，两位律师向市中院提起了行政诉讼，请求确认区有关部门实施的强制拆除行为违法。在法庭审理过程中，两位律师据理力争，提供了充足的证据，而对方负责人却拿不出证据反驳。休庭过程中，有关部门的相关负责人主动联系张先生等人，并提出了协商的意愿。最终，本着尊重当事人意愿的原则，两位律师陪同张先生等人同有关部门谈判补偿事宜。最后，双方就补偿一事达成了一致意见，张先生等人最初的所有要求都得到了满足。目前，补偿款已下发给张先生等人，对于两位律师的专业，委托人也表示了充分的认可。
【法律法规】
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条明确规定：
被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
裁判要点
农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。
在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门，在土地管理法未修改明确前市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。
考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者，犹如其“延长之手”。且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作,或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。总而言之，在土地管理法未修改明确前，经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施，也有助于强化土地行政主管部门监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的乱象。同时，因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商方式妥善解决房屋与房屋内物品损失；如认为被征收人诉求明显不符合法律规定，应当及时依法作出书面决定，及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再119号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘以贵，男，1955年3月27日出生，汉族，住江苏省阜宁县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：阜宁县人民政府。住所地：江苏省阜宁县香港路598号。
法定代表人：徐华明，县长。
委托诉讼代理人：陶应祥，阜宁县园林管理局副局长。
委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：阜宁县国土资源局。住所地：江苏省阜宁县城南大厦C座。
法定代表人：丁红军，局长。
委托诉讼代理人：花茂盛，该单位副局长。
委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：阜宁县住房和城乡建设局。住所地：江苏省阜宁县城南大厦A座17楼。
法定代表人：陈鸣永，局长。
委托诉讼代理人：单良，该单位房屋征收办公室副主任。
委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。
一审第三人：阜宁县城市资产经营公司。住所地：江苏省阜宁县城南大厦A座26楼。
法定代表人：陈必高，总经理。
委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。
一审第三人：阜宁县安居房屋拆迁有限公司。住所地：江苏省阜宁县城南大厦A座7楼。
法定代表人：刘秀兰，经理。
委托诉讼代理人：周加帅，该公司工作人员。
一审第三人:阜宁县阜城街道办事处崔湾居民委员会。住所地：江苏省阜宁县长春路565号。
法定代表人：张经国，主任。
委托诉讼代理人：熊良志，江苏鑫诚律师事务所律师。
再审申请人刘以贵诉被申请人阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）、阜宁县国土资源局（以下简称阜宁县国土局）、阜宁县住房和城乡建设局（以下简称阜宁县住建局）城建行政强制一案，江苏省盐城市中级人民法院于2016年2月16日作出（2015）盐行初字第00070号行政裁定，驳回刘以贵的起诉。刘以贵不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月8日作出（2016）苏行终451号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。刘以贵仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2018年6月8日作出（2017）最高法行申1337号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一、二审法院审理查明，阜宁县安居房屋拆迁有限公司(以下简称安居拆迁公司)受阜宁县城市资产经营公司（以下简称城市资产公司）委托，于2009年12月组织实施了对刘以贵位于江苏省阜宁县阜城镇崔湾村房屋的拆除。城市资产公司拆除刘以贵案涉房屋前，未与刘以贵达成拆迁安置补偿协议，也未申请有权部门作出房屋行政裁决。
另查明，刘以贵提交的阜告字〔2010〕10号《阜宁县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称10号《公告》）中载明：“七、土地交付条件：本次挂牌宗地以现状条件挂牌出让，No.2010-37、38、39号宗地范围内杆线、建筑物等相关附着物由阜宁县城市资产公司负责在宗地挂牌成交后3个月内迁移、拆除结束；No.2010-40号宗地范围内的建筑物等相关附着物由阜宁县城市资产公司负责在宗地挂牌成交后1个月内拆除结束。所有宗地外部条件（水、电、路）均以现状为准。”
刘以贵提交的阜宁县国土局关于注销土地登记的公告载明：“经苏政地〔2010〕245号批准，阜城镇南方花苑东侧、崔湾路西侧地块（宗地编号：20100419-4），面积为5.6086公顷土地收征为国有，根据《土地登记办法》第五十条、五十六条的规定，注销该地块范围内所有集体土地使用权，并注销土地证书，具体名单见附表。自公告之日起15日内，请原集体土地使用权人将土地证书缴至阜宁县国土局，逾期不缴的，自动废止。”
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。刘以贵起诉要求确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除其房屋违法，应当有具体的事实根据。刘以贵在起诉状中陈述是城市资产公司、安居拆迁公司、阜宁县阜城街道办事处崔湾居民委员会（以下简称崔湾居委会）具体组织实施了对其房屋的拆除。刘以贵还陈述阜宁县政府未向公众公布征地公告，阜宁县国土局注销其集体土地使用权证，阜宁县住建局对违法拆迁行为不管不问。刘以贵的上述事实陈述，均不属于阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局强制拆除刘以贵房屋的事实根据。另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。刘以贵提交的10号《公告》、注销土地登记的公告，均明显与阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局是否强制拆除或委托强制拆除刘以贵房屋的事实，不具有关联性。故刘以贵起诉要求确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除其房屋违法，未提供证明其符合起诉条件的初步证据，其起诉缺乏事实根据。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项之规定，裁定驳回刘以贵的起诉。
二审法院认为，刘以贵一审诉请确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除房屋的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。刘以贵在起诉状中陈述是城市资产公司、安居拆迁公司、崔湾居委会具体组织实施了对其房屋的拆除。一审庭审中，阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局一致答辩称，从未对刘以贵的房屋实施过强拆行为，也未委托或授权任何单位或个人对其房屋进行拆除。城市资产公司、安居拆迁公司自认，案涉房屋是由城市资产公司负责拆迁，并由城市资产公司委托安居拆迁公司组织拆除。城市资产公司没有与刘以贵达成拆迁安置补偿协议，没有申请过行政裁决，也没有申请过强制执行。现刘以贵上诉称，征收主体是阜宁县政府，征收行为与其房屋被征收强拆有关联性，但没有就阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局实施共同拆除房屋或者委托他人强拆提供证据证明。刘以贵上诉所称政府办公室会议作出授权城市资产公司拆除房屋的决定，没有阜宁县政府委托，城市资产公司、崔湾居委会也不敢强拆，系其主观推论。另外，刘以贵所称的阜宁县国土局注销其集体土地使用权证，阜宁县住建局核发房屋拆迁许可证及对违法拆迁行为不管不问等，均不是阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局强制拆除其房屋的事实根据。一审裁定以刘以贵起诉要求确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除其房屋违法，未提供证明其符合起诉条件的初步证据，其起诉缺乏事实根据为由，驳回刘以贵的起诉并无不当。因此，二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
刘以贵向本院申请再审，请求：撤销一、二审裁定；确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局拆除房屋的行为违法。刘以贵申请再审的主要事实和理由为：阜宁县政府、阜宁县国土局在10号《公告》中明确授权城市资产公司负责拆除案涉宗地范围内的附着物，城市资产公司实施的相关强制拆除行为系委托行为，委托机关应作为本案被告。
本院另查明，本院提审后，阜宁县国土局于2018年10月10日作出2018年2号《阜宁县国土资源局关于对宏伟大酒店周边地块刘以贵房屋补偿决定书》，对刘以贵案涉房屋进行补偿。2018年10月25日，安居拆迁公司工作人员将该补偿决定书向刘以贵送达。
本院认为：
一、关于农村集体土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告问题
显而易见，案涉刘以贵的合法房屋部分无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。上述法律规范均表明，在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门，在土地管理法未修改明确前市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。
考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者，犹如其“延长之手”。且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作,或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。总而言之，在土地管理法未修改明确前，经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施，也有助于强化土地行政主管部门监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的乱象。同时，因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二、关于城市资产公司实施强制拆除行为的性质与责任主体问题
由于刘以贵至今未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因而无法通过行政行为的署名认定强制拆除的责任主体。虽然城市资产公司自认案涉房屋系由其委托安居拆迁公司拆除，刘以贵也陈述案涉房屋被强制拆除前，城市资产公司与安居拆迁公司向其发出了《搬迁通知书》；但上述事实，并不表明城市资产公司应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任，也不能因此就将行政性质的征收法律关系转化为民事侵权法律关系。根据《中华人民共和国土地管理法》诸项规定，按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位私法上的补偿；相关集体土地权属证书的收回和注销以及其后的国有土地使用权出让金收取等，也均是土地行政主管部门等的法定职权。具体到本案，江苏省人民政府作出苏政地〔2010〕245号《关于批准阜宁县2010年度第1批次城镇建设用地的通知》，将包括案涉房屋涉及的集体土地在内的18.1661公顷的集体土地批准征收，说明案涉房屋系在农村集体土地征收过程中被拆除。阜宁县国土局发布的10号《公告》以及注销土地登记公告等文件，能够证明阜宁县国土局组织实施了具体的补偿安置工作。10号《公告》还明确载明，案涉宗地范围内的建筑物等相关附属物，由城市资产公司在宗地挂牌成交后1个月内拆除结束。此即进一步证明被诉强制拆除行为系阜宁县国土局通过一系列相应的文件委托城市资产公司具体实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案被诉强制拆除行为应当视为城市资产公司受阜宁县国土局委托实施，阜宁县国土局应当承担相应的法律责任。本案中阜宁县国土局作出案涉补偿决定书，在一定程度上是对其违法行为的补救,也印证了其原行政行为的违法性。
三、关于本案起诉是否超过起诉期限的问题
当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。但直至本院审查期间，相关行政机关均不承认案涉行为是行政职权介入下的强制拆除，均否认实施过强制拆除行为。刘以贵虽然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事实，但是由于没有任何行政主体承认实施拆除行为，也无任何行政机关直接或者间接承认是行政行为，因此，适用前述最长不得超过2年起诉期限规定的前提条件并不具备。实际上，刘以贵在强制拆除行为发生后，曾积极通过诉讼途径主张权利，曾以城市资产公司、安居拆迁公司为被告提起过民事侵权诉讼，人民法院生效民事裁定以该案不属于民事诉讼受案范围为由，不予受理；刘以贵还曾多次提起过行政诉讼，例如其曾以阜宁县住建局为被告提起诉讼，也均未得到支持。因此，即使认为本案确认强制拆除行为违法之诉存在超过起诉期限的情形，也应当结合当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条和第四十四条第一款第六项的规定，认定刘以贵超期起诉具有正当理由。同时，结合《中华人民共和国土地管理法》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等的相关规定，不论是责令交出土地还是行政强制拆除，均以被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置为前提；当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条还规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。由于有权部门至今既未与刘以贵签订补偿安置协议，也未作出任何补偿安置决定（裁决），故刘以贵如起诉土地行政主管部门履行补偿安置职责之诉，并不存在起诉期限障碍问题。综合以上因素，在刘以贵已经无法通过民事途径寻求救济，且其依法具有获得补偿安置的权利但至今未得到任何补偿安置的情况下，从实质解决行政争议和减少诉累等方面考量，本案亦有进入实体审理的必要性，不宜以超过法定期限为由裁定驳回起诉。
四、关于违法强拆行为发生后行政机关及时采取补救措施的义务问题
2009年强制拆除刘以贵房屋时，有关部门既未与刘以贵签订补偿安置协议，也未作出补偿安置决定（裁决）或者以其他形式明确刘以贵依法享有的补偿安置内容，明显违反当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条有关责令交出土地的规定。案涉房屋被违法强制拆除后，虽然相关政府部门和有关公司曾多次与刘以贵协商解决征收补偿安置问题，但双方因在具体补偿项目和标准方面分歧较大，明显无法通过签订协议方式解决补偿安置与强制拆除造成的赔偿问题。对此，阜宁县国土局等行政机关本应亡羊补牢，依法尽快作出包含具体补偿安置内容的补偿性质决定，依法提供安置房屋或者提存相应款项，并明示救济权利和救济期限，以妥善解决补偿安置与强制拆除的遗留问题，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，方为违法强拆后的合法、有效和正确的补救措施。总而言之，行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商方式妥善解决房屋与房屋内物品损失；如认为被征收人诉求明显不符合法律规定，应当及时依法作出书面决定，及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。
鉴于阜宁县国土局在本院提审后于2018年10月10日作出2018年2号《阜宁县国土资源局关于对宏伟大酒店周边地块刘以贵房屋补偿决定书》并于2018年10月25日向刘以贵送达，因此刘以贵如果对该补偿决定不服，可以依法寻求救济。鉴于刘以贵原审诉讼请求仅为诉请确认强制拆除行为违法，并未涉及补偿或者赔偿问题，故本案也仅应就其诉讼请求对强制拆除合法性进行审理；且由于一、二审人民法院均以刘以贵的起诉缺乏事实根据为由分别裁定驳回起诉和上诉，而未进入实体审理，故本院亦不宜迳行作出实体裁判，而只能指令原一审人民法院继续审理。而基于诉讼经济原则和一次性解决纠纷的目的，刘以贵变更诉讼请求的，一审人民法院亦可直接针对补偿决定合法性进行审理。
综上，刘以贵具有针对强制拆除行为提起行政诉讼的资格，其提起的诉讼并未超过法定起诉期限。一、二审裁定认定事实不清，适用法律法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省高级人民法院（2016）苏行终451号行政裁定；撤销江苏省盐城市中级人民法院（2015）盐行初字第00070号行政裁定；
二、指令江苏省盐城市中级人民法院继续审理。
审判长 耿宝建
审判员 白雅丽
审判员 张爱珍
二〇一八年十二月二十四日
法官助理 孙辉妮
书记员 于 露
来源：鲁法行谈
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