更新时间:2024-12-27 01:48 发布:2024-10-12 11:11 文章来源：北京圣运律师事务所
实践中，有许多征收方在对涉事房屋进行评估后，估价报告往往会延迟两三年后才送达给被征收人，那么如果此时还按照原来的估价时点对被征收人予以补偿的话，是否合理公平呢？以下我们通过一则案例来为大家分析一下
2013年7月19日，相关部门作出房屋征收决定书并公告，李女士等3人的房屋在征收的范围内，与此同时，相关部门将房屋征收补偿方案作为征收决定的附件于同日公布，补偿实行货币补偿和产权调换相结合的方式。
房屋征收决定公告内明确签约期限为2013年7月30日至2013年9月7日。但李女士等人认为补偿不合理，于是并没有在签约期限内完成签约。因李女士等3人在征收补偿方案规定的签约期限内未与相关部门达成征收补偿协议，评估机构对李女士等3人被征收房屋和产权调换房屋的房地产市场价格进行了评估，估价时点为2013年7月19日。房屋评估报告直至2015年4月15日送达李女士。
2015年6月3日，房屋征收处的工作人员在社区工作人员见证下，将分户评估报告的说明函送达李女士，但其拒绝签字。随后评估机构专家委员会根据房管局的申请作出榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》，认为评估报告存在部分技术问题，请评估机构修正错误，重新出具评估报告，并于2015年7月28日，《估价报告》、榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字［2015］第403号《鉴定意见》留置送达李女士，但几经波折之后，李女士仍认为评估报告不合理。
2016年5月23日，相关部门对李女士等3人作出了房屋征收补偿决定，并且于同日将补偿决定张贴在涉事房屋的单元门口。见此情景，李女士等3人向人民法院提起了诉讼。
但一、二审法院均驳回了李女士等3人的诉讼请求。于是李女士等3人申请了再审，请求依法撤销二审判决并发回重审；撤销13号《补偿决定书》。
本案的焦点在于征收人在原评估报告载明的一年应用有效期内，未与被征收人签订补偿安置协议，也不及时作出补偿决定又无合理理由，作出补偿决定时点与征收决定公告时点明显不合理迟延，且同期被征收房屋价格上涨幅度明显高于产权调换房屋的，是否仍应以征收决定公告时点作为评估时点，并以此结算被征收房屋与产权调换房屋的差价款。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格......第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
同时根据《评估办法》中的第八条规定，被征收房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。
用于产权调换房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”；第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。
且根据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。
据此，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。
因此，人民法院对在“征收决定公告之日”或者估价报告出具之日起的一年后作出的补偿决定是否仍应继续坚持以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点，应结合以下因素综合判断：
一是注意当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的“应用有效期”。
二是市、县级人民政府未在一年内作出补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因。
三是补偿决定时点明显迟延且主要归责于市、县级人民政府与其职能部门自身原因的，同时房地产市场价格发生剧烈波动，按照超过“应用有效期”的评估报告补偿，明显不利于被征收人得到公平补偿的，则不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点。
四是坚持《征补条例》第二十七条规定的实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。即“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”此处的“对被征收人给予补偿后”应当作限缩性理解，即不仅仅是签订协议或者作出补偿决定，而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付（被征收人不接受的已经依法提存）、周转用房或者产权调换房屋已经交付（被征收人不接受的已经依法提存相关凭证与钥匙）。
五是征收房屋范围是否过大，难以在一年内实施完毕，并存在分期实施征收决定情形，且被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。
而本案，相关部门并未将评估报告及时的送达给李女士，直至2015年4月15日才向被征收人送达。此时如果还按照《征收决定书》公告之日作为评估时点，那么显然是不公平的。
对此，北京圣运律师建议大家，房屋征收涉及到被拆迁人切身的利益，如果对评估报告或是对拆迁补偿方案不满意，可在法定期限内依法申请行政复议或是行政诉讼来维护自己的合法权益。
根据相关的政策文件，一般情况下，如果这一户多宅的情形是由继承原因形成的，那么，从原则上来说就应当要依法予以登记。也就是说，即便以后遇上拆迁，相关部门也不能直接按照违法建筑进行处置，需要依法给予被征地农民合理、公平的补偿。
比如《惠州市惠城区集体土地征收与补偿实施细则》第十五条中就明确规定，合法继承位于被征收土地所在的村或村民小组的祖屋，形成一户有多栋房屋但合计总占地面积未超过120平方米的，参照一户一宅的标准予以补偿；总占地面积超过120平方米的，经认定后合法继承的祖屋按照《补偿办法》附件1建筑重置价格补偿，不给予一次性签约补助和放弃安置房奖励。
上述细则中对继承原因导致房屋形成一户多宅的，只要两处宅基地的面积相加没有超过120平方米，那么，则可以按照一户一宅的标准给予被地农民补偿，当然了，如果两处宅基地的面积相加超过了120平方米，那么，在经过认定之后，可以按照重置价格进行补偿。
另外，如果一户多宅都是通过合法手续建设的，即都有相关的土地使用权证，房屋所有权证等，那么，在遇上拆迁之后，也需要依法给予被征地农民两处房屋的拆迁补偿。
《惠州市惠城区集体土地征收与补偿实施细则》第十六条规定，一户有多栋房屋且均取得了不动产权证或者批准建房手续的，经认定后每栋房屋可以按照《补偿办法》第三十五条规定评估补偿，但计算一次性签约补助、放弃安置房奖励、限时搬迁奖励的建筑面积最高不得超过480平方米。
不过，这里需要大家注意的一点是，惠州市对于一户多宅均有合法手续的，虽然需要给予补偿，但是在计算一次性相关补助、奖励以及搬迁奖励的建筑面积的时候，却不能超过480平方米。关于具体怎么补偿每个地方跟每个地方都不一样的规定，且补偿标准也都是不一样的，上述只能作为一个参考。
总之，北京圣运律师在这里要告诉大家，在认定一户多宅是否属于违法建筑时，相关部门不可以以“一刀切”的方式进行认定，需要结合房屋的实际情况来来确定，否则这就对被征地农民非常的不公平。
实践中，如果被征地农民遇到相关部门将一户多宅在未进行任何调查、核实的情况下，以口头的方式直接认定为违法建筑，且不由分说的全部拆除，被征地农民一定要马上咨询专业律师，并在专业律师的帮助下通过法律途径来维护自己的合法权益。
房屋征收补偿决定或是土地征收补偿安置决定是土地征收、房屋征收中最常见的一份文件，不过这一份文件不会每一位被征收人都能收到。一般而言，房屋征收补偿决定或是征地补偿安置决定针对的是在签约期限内未与征收方签订补偿协议的被征收人。
换句话说，房屋征收决定与签了补偿协议的被征收人通常是没有多大关系的。
不过实践中，许多被征收人在看到补偿标准后，都会认为征收方给予其的补偿特别低，尤其是当农村农村或土地遇上拆迁时，所以，通常会拒绝与征收方签订补偿协议，在拒绝签订补偿协议之后，那么被征收人就需要提高警惕了，如果征收方按照法定程序，被征收人必定会在一定的时间内收到一份补偿决定或是征地补偿安置决定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
《土地管理法实施条例》第三十一条，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。
收到补偿安置决定，那说明征收方对被征收人下了最后“通牒”，倘若被征收人对此文件置之不理，房屋可能会很快被征收方强拆，房屋一旦被强拆，那我们就失去了谈判的筹码。不过，需要强调的一点是，有的强拆不一定都发生在收到补偿决定后，有的可能会在拒绝签订补偿协议后，房屋就有可能被强拆，所以大家在拒绝签订补偿协议之后，就要时刻注意征收方的一些行为，避免措手不及。
但是，没有征收补偿决定，就直接强拆老百姓的房屋，这种行为无论如何都是说不过去的，而且，最主要的是，其行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地管理法实施条例》等相关的法律规定。
当然了，还是有许多征收方会按照法定程序依法对被征收人作出补偿决定或是征地补偿安置决定的。那么，广大被征收人在征地拆迁中收到了补偿决定时，应当要怎么做呢？
1、提高警惕
在收到补偿决定后，广大被征收人就需要提高警惕，这是很有必要的，因为很多时候都不知道征收方会何时搞突然袭击，将房屋强制。
2、对房屋进行拍照
在收到补偿决定后，一定要对房屋进行拍照，比如对房屋结构，房屋外部结构、屋内物品进行拍照，另外，屋内物品最好列好清单保存，最好将房屋里面的贵重物品搬离到安全地方，以免因强拆损坏无法确定具体的金额。
同时，还要收集好相关的票据，比如购买家具的一些票据以及其他缴费的票据等，总之，保存好这些对自己是有利而无害的。
3、咨询专业律师
在征地拆迁中，一旦遇到补偿问题、征收程序违法等问题时，一定要及时地咨询专业的拆迁律师，这也是很有必要的。总之，北京圣运律师要说的是，对这类会对自己利益产生影响的文件置之不理是不可取的，因为，只要该文件不合法，那么我们便可以在律师的帮助下撤销。对于该文件是否合法，律师会结合实际情况来做一个初步判断。
4、启动法律程序撤销补偿决定
收到房屋征收补偿决定后，如果认为补偿决定不合法，补偿标准仍然不合理，那么被征收人可以针对这个文件提起相关的法律程序，撤销补偿决定，这是法律赋予被征收人的权利。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
倘若被征收人没有在法律规定的期限内向相关部门申请行政复议或是向法院提起行政诉讼，也没有在期限内搬迁，征收方就有可能向人民法院申请强制执行。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。一般申请行政复议的期限是60天，向法院提起行政诉讼的期限是6个月。
因此，广大被征收人一定要对这两个救济期限心里要有数，一旦错过，那就会对自己非常地不利。
总之，北京圣运律师最后要告诉大家的是，补偿决定是对被征收人下达的最后“通牒”，只要我们找到征收方的违法点，比如补偿决定未按程序下达，未保障被征收人知情权等，那么我们在启动法律程序后，法院就有可能会撤销补偿决定，从而保障被征收人的权益。
前不久，安徽省农村乱占耕地建房问题清理整治工作领导小组办公室印发《关于8起新增农村乱占耕地建房典型案例的通报》，公开通报合肥市庐江县许某违法占地建设住宅案等8起新增农村乱占耕地建房典型案例。
一是合肥市庐江县许某违法占地建设住宅案。2021年1月，许某违法占用庐江县石头镇黄蜀山村0.4亩耕地建设住宅。同年3月，庐江县自然资源和规划局通过巡查发现该违法行为，责令其立即停工。同年12月，庐江县石头镇人民政府组织拆除了违法建筑。该村干部陈某因未及时发现该违法行为被给予免职处理。目前，土地已复耕。
二是亳州市利辛县张某违法占地建设住宅案。2020年10月，张某违法占用利辛县程家集镇镇西社区0.27亩耕地建设住宅。2021年5月，利辛县程家集镇人民政府通过卫片执法发现该违法行为，责令其立即停工。同年7月，利辛县程家集镇人民政府组织拆除了违法建筑。所在镇干部李某、蒋某因未及时发现该违法行为被给予警示谈话，郑某被通报批评，社区干部王某被给予停职处理。目前，土地已复耕。
三是亳州市利辛县夏某违法占地建设住宅案。2021年6月，夏某违法占用利辛县孙庙乡阳光村0.33亩耕地建设住宅。利辛县孙庙乡人民政府当月巡查发现该违法行为，责令其立即停工。同年7月，利辛县孙庙乡人民政府组织拆除了违法建筑。所在乡干部孙某因未及时发现该违法行为被通报批评，李某、周某被给予警示谈话，村干部程某被给予停职检查处理。目前，土地已复耕。
四是宿州市埇桥区安徽宇通精密钢管有限公司违法占地建设厂房案。2021年2月，安徽宇通精密钢管有限公司违法占用埇桥区曹村镇经济开发区13.63亩耕地建设厂房。同年4月，埇桥区自然资源和规划局通过巡查发现该违法行为，责令其立即停工。次月，埇桥区自然资源和规划局下达行政处罚决定书。宿徐现代产业园区埇桥园执法大队张某因未及时发现该违法行为被给予诫勉谈话。目前，已完善相关用地手续，整改到位。
五是阜阳市颍泉区张某违法占地建设住宅案。2020年12月，张某违法占用颍泉区中市街道中北社区0.3亩耕地建设住宅。执法人员当月巡查发现该违法行为，责令其立即停工。其后，中市街道办事处组织拆除了违法建筑。所在街道办事处干部刘某因未及时发现该违法行为被给予诫勉谈话。目前，土地已复耕。
六是滁州市天长市鹏晟米业有限公司违法占地建设厂房案。2021年1月，天长市鹏晟米业有限公司违法占用天长市广陵街道土城社区3.7亩耕地建设厂房。同年6月，天长市自然资源和规划局通过卫片执法发现该违法行为，责令其立即停工。次月，天长市自然资源和规划局下达行政处罚决定书。该公司项目负责人王某被给予党内警告处分。目前，已完善相关用地手续，整改到位。
七是六安市霍邱县张某违法占地建设住宅案。2021年3月，张某违法占用霍邱县邵岗乡尧塘村0.04亩耕地和0.08亩其他农用地建设住宅。霍邱县邵岗乡人民政府当月巡查发现该违法行为，责令其立即停工。同年4月，霍邱县邵岗乡人民政府组织拆除了违法建筑。所在乡干部刘某、李某，村干部关某、杜某因未及时发现制止该违法行为均被给予提醒谈话，村干部周某因未履职尽责被给予党内警告处分。目前，土地已复耕。
八是安庆市望江县聂某违法占地建设住宅案。2021年3月，聂某违法占用望江县赛口镇南畈村0.67亩耕地建设住宅。同年9月，望江县自然资源和规划局通过卫片执法发现该违法行为，责令其立即停工。同年12月，望江县赛口镇人民政府组织拆除了违法建筑。南畈村蹲村点长潘某因未及时发现该违法行为被给予诫勉谈话。目前，土地已复耕。
来源/望江政府网
基本案情
杨某某拥有在集体土地上的自建房屋，房屋结构为砖混及砖木结构，附近有天然温泉，故用于开办“农家乐”，经营范围包括住宿、餐饮，并拥有合法的餐饮服务许可证。2012 年，贵州省息烽县人民政府(以下简称息烽县政府)作出《房屋征收决定》和公告，杨某某的房屋位于征收范围内。息烽县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定开展征地补偿工作，经测绘、评估。作出《房屋征收与安置补偿方案的批复》，但杨某某未签字认可。双方多次协商征收补偿事项，未达成一致意见，息烽县政府遂于2014年作出《房屋征收补偿决定书》，为杨某某提供货币补偿及产权调换两种方式供其选择。货币补偿包括:房屋补偿款、附属设施补偿款及装饰装修补偿款、搬迁补助费、过渡费;产权调换为杨某某提供了相应的房屋，并包括装饰装修及附属设施补偿款、搬迁费、过渡费。杨某某不服《房屋征收补偿决定书》，申请复议。贵州省贵阳市人民政府作出了维持决定。杨某某不服，遂向人民法院提起诉讼，请求撤销《房屋征收补偿决定书》及复议决定书。经审查，息烽县政府作出的《房屋征收与安置补偿方案的批复》中规定有停产停业补助。此外，负责该征收范围开发建设的指挥部于2013年编印《土地房屋征收补偿宣传手册》(以下简称《手册》)也明确规定，对于具有营利性质的被征收人，根据被征收人所提供的缴纳社会保险费的人员数进行计算待工人员补助费。经协调，息烽县政府向人民法院书面承诺一并补偿杨某某的待工人员补助费。
法律问题
对于农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营，征收时对于待工待业损失是否应当进行补偿，如何补偿?
不同观点
甲说:本案当事人主张的相关损失基于公平合理和可信赖的原则应予补偿
对于已经“住改非”的农村住房，在征收时与其他的农村住房按照同样的标准进行补偿，有失公平。农民在取得合法的经营证的前提下，通过经营活动获取收入来源，对其房屋进行征收严重影响了农民的收入来源，实质上造成了农民的待工待业。为保障被征收农民的原有生活水平不下降，应基于公平合理的原则在征收补偿中酌情给予待工人员补助。乙说:本案当事人主张的相关损失因不属于法定待工待业损失而不应予以补偿法律并没有明确规定，在征收农村集体土地时应当补偿待工人员补助费。《手册》所规定的项目是参照国有土地上房屋征收补偿中对取得合法经营资格的经营者的停产停业损失补偿，本案的情况不属于法定停产停业损失补偿范围。征收土地时，对于被征收人的补偿要有明确的依据及统一的标准，因此要严格依据《土地使用权证》上载明的土地性质对被征收人予以补偿，不能以被征收人对于房屋的实际使用方式作为补偿的标准。
法官会议意见
采甲说
行政合理性原则和比例原则要求为了公共利益征收集体土地时，要给予当事人公平合理的补偿，保障被征收人的生活水平不降低。2019年8月26日修正并于2020年1月1日实施的《土地管理法》第四十八条规定:“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”为使农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营的被征收人原有生活水平不降低、长远生计有保障，本案应按照政府制定的《房屋征收与安置补偿方案的批复》和《手册》给予待工人员公平、合理的补偿。鉴于经人民法院现场工作、调解，息烽县政府出具书面承诺，自愿一并补偿杨某某待工人员补助费，本案不启动再审程序。
意见阐释
一、对本案当事人所主张损失的定性
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十二条第二款规定，“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持”。实践中存在部分政府在针对集体土地征收时，多次协商后未达成安置补偿协议或长期怠于作出征地安置补偿决定的情况随着当地物价房价上涨，若继续按照当初征地时给予安置补偿被征地安置农民也无法进城购房或另寻宅基地重建房屋，明显不符合合理性原则。本案所涉征地地块由于拥有独特的温泉旅游资源，当地农户大多长期开办“农家乐”，与其他一般集体土地拥有种植、畜牧、林业经营不同。本案当事人杨某某的农村集体土地已于2012年被批准征收，但由于当事人与政府一直未就补偿金额达成一致，迄今政府未就房屋进行拆除，该房屋也一直由当事人继续使用。若仍按照农村集体土地上附着物的标准补偿对当事人进行补偿，会使当事人权益受损，故在本案中，对于待工人员，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准给予一定补助，具有法理和事实上的基础。
当前，对于国有土地上征收补偿有明确的相关规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条明确规定，“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定”。但对于集体土地上征收安置补偿比照国有土地征收补偿进行，除前述司法解释的原则性规定之外，如何准用国有土地上房屋征收补偿法律法规进行，对哪些项目比照参照适用，全国范围内并无明确而详细的程序性和实体性规定，更多见诸各地政府出台的地方性法规或规范性文件中。本案中，息烽县政府在集体土地征收补偿中参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，委托房地产资产评估公司对拟征收红线范围内房屋市场价值进行评估、公示，对当事人杨某某的房屋进行了测绘，详细划分了房屋的用途，作出了《关于对杨某某房屋征收的预安置方案》、息府征决字(2016)12号房屋征收补偿决定书，列明货币补偿及产权调换方式，程序相对而言比较规范，属于结合当地实际的自我监督和约束，有利于实现当事人的各项权利。
二、酌定补助停产停业损失的必要性及可行性
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿……”由此可见，在征收国有土地时若造成了被征收人停产停业，需要对被征收人待工待业人员进行补偿。参照国有土地上房屋征收补偿所进行的集体土地上房屋征收补偿中，征收住宅不会导致被征收人待工待业;但对于“住改非”的房屋，待工待业损失是否应当酌情给予补偿或补助的问题，便值得在审判实务中思考。
第一，集体土地征收中“住改非”房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》发放待工待业损失在现行法律框架内具有可行路径。“住改非”，是指在国有土地上的住宅利用其特有的区位优势，实际用作经营的情况，该房屋产权证上登记为住宅用房。在征收补偿过程中，由于不同用途的房屋安置补偿价格的不同。相关权证载明的用途与实际使用的用途发生矛盾，会导致征收人和被征收人对补偿标准不能达成一致。基于此，2003 年《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电〔2003〕42号)第4条规定:“……对拆迁范围内产权性质为住宅，但已取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等时机情况给予适当补偿对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续……”此外，2011年住房和城乡建设部《关于印发(国有土地上房屋征收评估办法〉的通知》(建房〔2011)77号)第13条规定，“被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估;被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的。应当选用收益法评估;被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估”，则要求按照实际价值进行估价和计算。
司法实践中，当前农村集体土地上房屋征收补偿中遇到类似“住改非”的情形也不少见。“三农”问题一直是全党工作的重中之重，解决农民收入问题一直是全党全国关注的重点问题。随着社会的进步，农民自身也在积极寻求更好的发展。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。农民对于美好生活向往的第一要务就是收入水平的提高，努力走向富裕，然而仅仅依靠种植农作物获得的收入很难满足农民的需求，因此很多农民开始寻求农田之外的致富路径，如将农村住宅用于开办“农家乐”“民宿”进行“住改非”用于经营活动。特别是在很多景区附近，这已经成为一种较为普遍的现象。“农家乐”的招牌在全国各地都很为常见，不少农民将其房屋打造成特色“民宿”，通过办理相应的服务许可证提供餐饮、住宿等服务。1986年，我国第一家农家乐在四川成都诞生;2000年，云南丽江客栈开始起步;2002 年，浙江莫干山出现了第一家民宿;2009 年，被称为“精品民宿元年”。2018年7月2日，国家信息中心分享经济研究中心发布《中国共享住宿发展报告2019》显示，2018年我国共享住宿市场交易额为165亿元，参与房客数达到7945万人，从业者人数超过400万。12019年10月18日，中国社会科学院舆情调查实验室发布了《2019 中国民宿发展指数报告》显示，2018年全国民宿收入达268亿元。其中，农村民宿占有相当比例。一方面，农民通过经营活动解决了自身收入问题，且常常是一家几口人共同的收入来源;另一方面，也促进了当地经济的发展，为当地经济建设作出了贡献。在农村，未将房屋“住改非”的农民与房屋已“住改非”农民最大的不同之处在于，将房屋“住改非”的农民利用其住宅进行经营活动，该经营是其主要的收入来源。而且我国现阶段，很多农民的文化水平较为有限，寻求到稳定的收入来源本身属于一件不易之事。对于案涉的农村住房，在已经开办“农家乐”，实质用于经营的情况下，法律法规并没有对因征收所造成的待工待业损失问题明确规定。
第二，征收农村“住改非”房屋中发放待工人员补助有利于实现平等原则。集体土地上“住改非”的房屋和城市“住改非”房屋本质上具有一致性，都是利用住宅生产经营，获得收入来源。从法律目的来看，立法者规定征收国有土地上的房屋时，要给予被征收人因征收房屋造成的待工人员补助费，是考虑到征收城市房屋如使被征收人失去收入来源，需要对其停止生产及营业所造成的损失进行弥补，以保障被征收人的生活水平不降低。
在本案的情况下，给予被征收人待工人员补助费与立法目的并不冲突，而且本案参照执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》所确定的标准对被征收人进行补偿更有利于实现平等原则。行政法上平等原则的具体含义是“同等情况同等对待，不同情况差别对待”。用于城市“住改非”的房屋与集体土地上“住改非’房屋在本质上属于同等情况，征收时都应给予待工人员补助费。对其同等对待集体土地上自住房屋与“住改非”房屋本质上是不同的，对于“住改非”房屋用途主要是生产经营，一般的农村房屋主要的用途是住宅，其房屋结构、装修水平、养护程序都存在区别，若在征收时，一律不给予待工人员补助费，便是将不同情况同等对待。此外，从事餐饮服务，对房屋的要求并没有因位置在城市还是农村而有所区别，《食品安全法》第三十五条规定:“国家对食品生产经营实行许可制度。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门应当依照《行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查;对符合规定条件的，准予许可;对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。”第三十三条第一款第一项至第四项对从事餐饮经营的住所要求为“具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离;具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施。”无论是在城市从事餐饮服务，还是在农村从事餐饮服务，住所只需要满足上述条件即可。征收从事餐饮服务的房屋，一旦被征收都可能涉及待工待业的问题，不会因为在集体土地上还是国有土地上而有所区别。因此，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予本案被征收人的待工人员补助费，有利于实现对被征收人的平等保护。
第三，在农村集体土地被征收人存在客观损失的情况下，需要给予被征收人公平合理的补偿，符合行政合理性和比例原则。早在2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)就在第十二条规定:“完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额计入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”修改后的《土地管理法》将该决定中的精神上升到了法律规定层面，且将合理性原则与比例原则贯彻到了土地征收领域。具体体现在《土地管理法》第四十八条，其中明确将公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为基本要求，规定土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定，要求制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素。政府只有基于公共利益才可以征收农民集体所有的土地，该征收行为会对农民的个人利益造成一定的损失，因此政府需要对公共利益与农民的个人利益进行平衡。在征收能实现公共利益且带来的公共利益大于个人利益时，也应考虑将农民的损失降到最低，给予农民充足且合理的补偿修改后的《土地管理法》以区片综合地价替代原来的年产值倍数法，且在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿和将被征地农民社会保障费的规定，使得征收补偿机制更为健全，保护了被征收农民的权益。
本案中，息烽县政府在《房屋征收与安置补偿方案的批复)中规定了停产停业损失。负责该征收范围开发建设的指挥部于2013年编印的《手册》也明确规定，对于具有营利性质的被征收人，根据被征收人所提供的缴纳社会保险费的人员数进行计算待工人员补助费。为贯彻修改后的《土地管理法》体现的行政合理性原则及比例原则，本案政府批复中确定的相关项目，司法应予以尊重和执行。
第四，息烽县政府在本案征收补偿中参照国有土地上房屋征收补偿开展相关工作是实践中的有益探索。息烽县政府在作出房屋征收补偿决定书时，存在被征收人未按时提供待工人员名单。故行政机关无法计算待工人员补助费的客观情况。在人民法院司法审查过程中，经协调，息烽县政府向人民法院书面承诺，按照被征收人户实际从业人员、办理健康证人员，最大化确定待工待业人员数量，给予被征收人足额补偿。对集体土地上已经“住改非”的房屋进行征收，对于被征收人而言，造成了待工待业损失，使其失去了收入来源，仅仅依靠房屋拆迁费、搬迁费等补偿是不能弥补的，在《房屋征收与安置补偿方案的批复》《手册》既然已经规定相关项目的情况之下，人民法院应予支持给予被征收人的待工人员补助费。
本案行政机关作出的该授益行政行为使行政相对人具备了信赖基础，行政相对人对行政机关产生的信赖也具备正当性。司法对此予以尊重也是贯彻信赖利益保护原则的体现。信赖保护原则要求行政机关对于自己作出的行为，非经法定事由及法定程序不能更改。随着法治社会的发展，信赖保护原则在行政法领域越来越受重视。在民法领域，“诚信原则”是其帝王条款，“在行政法领域，信赖保护原则和比例原则似乎也越来越有成为本领域'帝王条款’和'君临全领域之基本原则’的趋势”。在不具备作出行政行为的客观情况发生了重大变化、依据的法律法规修改或者废止等法定事由的情况下，行政机关不能出尔反尔。为了维护人们对行政机关的信赖，政府应将《房屋征收与安置补偿方案的批复》《手册》贯彻落实。此外，宣传手册的目的就是对征收补偿的政策进行宣传，以便众所周知，行政机关作出的该行为保障了广大被征收人的知情权，使征收的相关工作更加公开、透明，该授益行政行为有利于实现法治政府。在追求法治政府的同时，也要坚持诚信政府的建设，征收时应对所有被征收人形成的信赖进行保护。
三、对此类案件的司法审查和认定标准
首先，是现有法律框架内对参照情形的认定。在司法审查确认属于合法建筑的情况之下，对于认定农村房屋的实际用途，同样可以参照国有土地上房屋征收补偿的相关规定进行，应当审查:是否办理经营手续(营业执照、税务证照、组织机构代码证、卫生许可证)，是否缴纳税款(具有完税证明)，有无购销协议、发票，经营时间及场所情况等进行综合判断，等等。
其次，对于待工人员补助费的具体计算标准，应遵循公平、合理的补偿原则。如《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》规定，“非住宅房屋停产停业损失补偿评估的计算公式为:停产停业损失补偿费=(用于生产经营的非住宅房屋的月租金+月净利润x修正系数+员工月生活补助)x停产停业补偿期限。用住宅房屋从事生产经营活动，按照实际经营面积每平方米给予800元至3000元一次性停产停业损失补偿费，具体标准由各区县房屋征收部门结合本地区实际情况确定。被征收人对一次性停产停业损失补偿费有异议的，可以在规定期限内申请参照本办法有关规定评估确定”。《重庆市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法(暂行)》规定，“被征收人选择货币补偿的，按房屋评估价值的6%一次性给予停产停业损失补偿费;被征收人选择产权调换的，每月按房屋评估价值的5%支付停产停业损失补偿费，停产停业期限按实际过渡期限计算。在规定的过渡期限内，征收主管部门按征收的建筑面积提供了非住宅临时安置房的，不支付停产停业损失补偿费。过渡期限延长的，自逾期之月起每月按房屋评估价值的5%加付停产停业损失补偿费”。对于国有土地上“住改非”的房屋，各地政府对于停产停业损失有不同的计算标准。对于农村“住改非”参照补助停产停业损失，因存在系自有住房而非租房经营，经营可能具有季节性等特点，而和国有土地上房屋征补有所区别，应当允许行政机关具有一定酌定裁量权，并和被征补对象达成合意。“关于'住改非’房屋征收补偿标准确属各地政府的自由裁量权范围的事项，原则上人民法院应当尊重各地政府在其地方性法规、规章或者征收补偿方案中确立的补偿标准。只要这个标准对被征收房屋是按照市场价格进行评估定价补偿，补偿数额高于同类普通住宅房屋的补偿标准，即应当予以认可。”本案中，息烽县政府根据《房屋征收与安置补偿方案的批复》《手册》中规定的补偿项目，参照所规定的停产停业损失标准，承诺进行补助，人民法院应当予以尊重。来源：行政涉法研究
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文章来源参考：【头条】北京拆迁律师谈是否继续坚持仍以“征收决定公告之日”为评估时点要考虑这五个因素，
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