更新时间:2024-12-23 03:41 发布:2024-10-15 11:06 文章来源：北京圣运律师事务所
无论是集体土地征收还是国有土地征收中，补偿安置方案是一份必不可少的文件，有了它，我们被征收人可以第一时间知识自己家能补偿多少，补偿标准合不合理等，同时，也可以通过补偿安置方案来审查此次征收行为是否合法，如果没有补偿安置方案，那意味着征收程序存有违法之处，侵害了被征收人知情权等，反之，要是有补偿安置方案，那说明征收行为则是合法的（当然，有补偿安置方案并不代表着以后的征收行为都是合法的）。
不过，需要知晓的是，补偿安置方案应当要在征收范围内予以公告，并征求大家的意见。许多人，在看到补偿安置方案的那一刻起，便对补偿安置方案产生一定的异议，认为补偿安置方案中的补偿标准不合理，如果按照补偿方案中的标准进行补偿，那势必会让自己家徒四壁。那么要是对补偿安置方案满意的话，作为被征收人应当要如何做呢？
1、申请听证
根据《土地管理法实施条例》第二十七条中的规定，相关部门需要结合土地现状调查情况，依据社会稳定风险评估，组织有关部门拟定补偿安置方案，征地补偿安置方案拟定后，需要在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间至少三十日。
征地补偿安置方案内容应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等，同时还要载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。
如果多数被征地农民对补偿安置方案有异议，或是认为补偿安置方案不符合法律、法规规定，相关部门需要组织听证会，并且要根据听证会的情况修改补偿方案。
这里需要提醒大家的是，如果对补偿安置方案不满意，一定要自己主动提出申请，千万不要只是嘴上念叨一下就完事了，一般情况下，你不主动提出来，他们是不会主动组织听证会的，而且相关部门可能还会认为你对补偿标准是满意的，没有异议。
另外，还需要当事人注意申请听证的期限。如果当事人对补偿标准和补偿安置方案有异议，需要申请听证时，当事人需要在5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的，那么就视为放弃听证，这在上面内容中我们也就提到，对于相关部门主动召开的听证会，一般在举行听证会的7日之前将，相关部门要将相关事项告知当事人。书面通知应载明以下内容：（1）当事人、利害人名称或者姓名；（2）听证主要事项；（3）听证会的时间、地点。
总之，大家一定要把握好这个听证的机会。
2、申请行政复议
如果举行听证会之后，仍对补偿标准或是补偿安置方案有异议，那么当事人可以向有关部门申请行政复议。《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
《行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。
从上面我们可以看到，如果对补偿方案不满意的话，那么我们便可以在律师的帮助下向有关部门申请行政复议。
不过需要注意是，在申请复议时，也要弄对被申请人是谁，很多人可能会认为申请行政复议时，被申请人自然就是自然资源部。但这其实是不对的，从《土地管理法实施条例》第二十七条中我们可以看到，自然资源部只是补偿安置方案的拟定部门，并非批准部门，我们申请行政复议的具体行政行为，是征收补偿方案的批准，而非征收补偿方案公告的制作。所以，集体土地征收补偿安置方案申请行政复议的被申请人只能是县级以上人民政府。
3、向法院提起行政诉讼
申请行政复议后，如果对复议决定不服，那么我们就只能向法院提起行政诉讼了。注意，对复议决定不服的只能是在收到复议决定之日起的15日内向法院起诉。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服行政复议决定的，可以在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
总之，北京圣运律师提醒大家，对补偿安置方案不满意，建议被征收人及时地咨询专业律师，及时采取法律措施来维护自己的合法权益，切勿一味地拖延，避免错过维权期限。
裁判要旨
一、安置对象的确定时点是以征地批复作出之日还是以征地公告发布之日更为合适？
1.从行政行为的效力层面看，行政行为自送达时起对被送达相对人的权利义务产生实际影响，因此，理论和实践当中，一般均将“送达”作为行政行为生效的始点。具体到集体土地征收过程中，省级以上人民政府作出的征地批复或者征地决定，在依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，以发布公告的方式对被征收人送达后，才能对被征收人发生法律效力，才能导致土地性质的改变，也才能引发安置补偿等一系列后续法律关系。而这也意味着，被征收人只有在征地公告发布后，方可因征地过程中出现的损害自身合法权益的行政行为，通过法定途径寻求救济。如果被征收人在征地公告发布前就安置补偿等事宜向有关部门提出主张，那么该项主张会因为征收行为尚未对其权利义务产生影响而欠缺请求权基础，从而导致被征收人不具备提出主张的资格。因此，将安置对象的确定时点，理解为行政机关第一次发布征地公告之日,从而将该时点与行政行为的生效和被征收人的权利救济相统一，既符合行政惯例和审判实践，也有相应的理论支撑。
2.从规范执行的社会效果看，在征地批复作出至征地公告发布的时间段内，被征收的集体土地上，既可能出现因死亡导致的人口削减，也可能出现因新生儿降世以及嫁娶等原因导致的人口增加。因此，不论是以征地批复作出的时间，还是以征地批复公告的时间作为确定住房安置人员的时点，总会对一部分被征收人有利，而对另一部分被征收人不利。仅就此而言，二者似不存在法律技术层面的优劣。但是，司法案件的处理并不仅仅追求法律效果，而是应当在坚持法律底线的前提下，实现法律效果和社会效果的统一。在社会效果的诸多内涵中，法的安定性显然是其中的重要内容，法律只有保持连续性，才能较直观地彰显法规范层面的安定。否则，法律的遵守者会因为法律规范的不可预期而无所适从，出现所谓“治大国而数变法者，则民苦之”的不利局面。如果机械地将安置人口的确定始点变更为征地批复作出之时，不但不利于对新增人口这一在住房安置过程中显然需要重点保护主体的利益保障，绝大多数已经或部分因把征地公告之日作为确定安置人员始点而获利的被征收人的安置补偿利益，也将受到较大冲击。
二、对宅基地上的村民是进行分户安置还是合并安置的考量因素
1.我国幅员辽阔，各地经济发展水平、生活习惯以及人口数量存在较大差异。因此，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例将除耕地以外其他土地的地上附着物的补偿，授权由各省、自治区、直辖市根据实际情况，因地制宜地制定相应的补偿标准。但是，这并不意味着各地在补偿标准的确定上，可以完全“自由”裁量。国家在给地方授权的同时，也制定了一些原则性和政策性的规定，用以指导补偿标准的制定。例如，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）也明确指出：“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。”从以上规定不难看出：“按照被征收土地的原用途给予补偿”是安置补偿工作的基本原则，“保障失地农民生活水平不下降”是安置补偿工作的基本目标。具体到住房安置，该项工作的目的在于补偿被征收人原集体土地上房屋被拆除的损失，针对的是原房屋的物权，其功能在于保障被征收人的居住条件不因征收而降低。一般而言，在我国农村宅基地管理所奉行的“一户一宅基”原则及相关制度的作用下，宅基地使用权、地上、地上房屋所有权这些&ldquo”与“户籍”紧密联系，集体土地征收补偿安置过程当中以“户籍”为单位进行住房安置，既符合农村宅基地管理和使用的现状，也不会出现“户籍”与“产权”关系的对立。因此，以户为单位进行安置，已成为多数地方的习惯做法。但实践当中，各地“户籍”和“产权”管理体系及其相互关系的不顺畅，确实导致了一些符合分户条件且已经合法取得宅基地的村民尚未分户的情况出现。在这种“户籍”与“产权”关系不一致的状况并非村民个人原因所致的前提下，以“户籍”的不独立性否定“产权”的独立性，因习惯做法而忽视个别利益，确有不当。土地征收部门对被征收房屋进行安置补偿时，在以“户籍”为分配原则的同时，对于因“户籍”与“产权”关系不一致导致的单纯以“户籍”为标准安置补偿显失公平的情形，应适当兼顾被征收房屋的“产权”属性，体现出房屋的居住价值，从而确保被征地农民合法权益的最大化。
2.符合条件的成年子女分户居住，是我国农村的一项传统习俗，这项制度在充分利用生产生活资料、提高生产积极性、减少家庭矛盾等方面发挥着积极的作用，是事关农村居民生活便利性的一项重要制度。而“保障失地农民生活水平不下降”的原则，不仅包括征收部门在集体土地征收过程中进行住房安置时，应当保障被征收人获得依法享有的居住面积，也应当包括确保被征收人的居住便利性不因征地行为而受到明显损害。
3.在集体土地征收的安置补偿过程中，户主有权代表家庭成员签订安置补偿协议的前提，是协议签订时，协议所涉人员的户籍均在一“户”上。在此情况下，考虑到农村宅基地的使用和管理以户籍为单位，实践当中一般认可户主对该户所涉人员及安置补偿利益的处分。但签订安置补偿协议时，被征收人已经分户，则签订协议的户主一般不能代表其他户主作出处分。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2016）最高法行再82号
抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)周德均，男，1955年2月10日出生，汉族，住重庆市巴**。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。
法定代表人唐良智，该市市长。
委托代理人何兵，重庆市人民政府工作人员。
委托代理人宋道兰，重庆三大律师事务所律师。
原审第三人重庆市巴南区规划和自然资源局（原重庆市巴南区国土资源管理分局），住所地重庆市巴县大道。
法定代表人张一兵，该局局长。
周德均不服重庆市高级人民法院对其诉重庆市人民政府征地安置补偿行政裁决一案所作的（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决，向检察机关申诉。中华人民共和国最高人民检察院（以下简称“最高人民检察院”）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第四项的规定，以高检行监〔2015〕241号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院作出（2016）最高法行抗1号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
重庆市第五中级人民法院一审查明：周德均及其父亲周林成、母亲侯远淑系巴**红光村六社村民，并在该社分别建有住宅并办理了《乡村房屋所有权证》和《集体土地建设用地使用证》。1998年9月11日，重庆市人民政府以渝府地[1998]380号《重庆市人民政府关于同意巴南区三峡工程受淹企业集群搬迁征用土地的批复》，对周德均所在社集体土地依法实行征收。同年11月12日，周德均父亲周林成去世。1999年12月12日，第三人原重庆市巴南区国土资源管理分局（以下简称巴南区国土局）发布了《重庆市巴南区国土局征地补偿安置方案公告》。同月23日，巴南区征地办公室通知周德均及其父母领取农转非人员土地补偿和安置补助费等。嗣后，周德均及其父母三人签订了《征地农转非人员安置协议》并领取了相应费用。2002年11月18日，巴南区人民政府作出巴南府办发[2002]154号《关于红光村一二六社征地住房人员安置截止时间的通知》，决定包括周德均所在社住房安置人员截止时间调整为2002年4月11日。2007年6月6日，重庆市巴南区花溪镇南部新城建设办公室与周德均母亲侯远淑签订《房屋安置协议》，对侯远淑和周德均按政策规定进行了住房安置。周德均不服，向重庆市人民政府申请裁决，重庆市人民政府于2008年3月18日作出渝府地裁[2008]16号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》，裁决：一、周德均父亲周林成不属于住房安置对象；二、对周德均及母亲2人合并住户安置符合政策规定；三、对周德均要求予以住房安置和发放住房安置过渡费不予以支持。周德均不服提起复议，重庆市人民政府于2008年7月30日作出渝府复[2008]196号行政复议决定书，维持上述裁决。周德均仍不服，向一审法院提起诉讼，要求撤销渝府地裁[2008]16号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》。
另查明，在公安机关的户口登记中，周德均与其父母一直为一户，至2006年5月12日周德均与其母亲分户。
该院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，重庆市人民政府有作出本案行政裁决的主体资格和相应职权。周德均父亲周林成虽属征地拆迁人员安置对象并获得了农转非人员土地补偿和安置补助费等，但其在公告前和住房安置对象确认截止时间前已死亡，因此周林成不属于住房安置对象。周德均与其父母在同社各自享有独立房屋产权，但在住房安置对象确认截止时间与其母同为一户，第三人巴南区国土局对周德均及其母合并住房安置合法且其母作为户主已实际接受安置，因此，周德均要求对其予以住房安置和发放住房安置过渡费于法无据。其所提之诉讼请求理由均不能成立，一审法院不予支持。2008年11月19日，重庆市第五中级人民法院作出（2008）渝五中行初字第101号行政判决：驳回周德均的诉讼请求。
周德均不服，提起上诉。
重庆市高级人民法院查明的事实与一审查明的事实一致。
重庆市高级人民法院二审认为：《重庆市巴南区三峡移民集群搬迁工程征用土地房屋拆迁、安置、补偿实施办法》规定：凡符合重府发[1995]122号文件第三条规定的农转非人员为住房安置对象；重府发[1995]122号《重庆市征地农转非人员住房安置规定》第三条规定：“政府批准之日具有在籍常住人户口中，房屋在征地拆迁范围内并有房屋所有权证和集体土地使用权证的征地农转非人员（包括在校大中专学生、现义务兵，服有期徒刑和劳教人员）为住房安置对象。周德均父亲周林成在市政府批准之日具有在籍常住人户口，房屋在征地拆迁范围内并有房屋所有权证和集体土地使用权证，属于征地农转非人员，因此周林成应属于住房安置对象。周德均主张其父亲应属于安置对象的上诉理由成立。《重庆市巴南区三峡移民集群搬迁工程征用土地房屋拆迁、安置、补偿实施办法》三：住房安置及补偿中（二）住房安置标准，按重府发[1995]122号文件第五、六条规定，农转非人员住房安置以户为单位，按15-18平方米建筑面积结合户型安置。《重庆市征地补偿安置办法》第二十四条：“住房安置对象选择优惠购房方式并且确有统一修建安置房条件的，以户为单位，按区县（自治县、市）人民政府依据本办法确定的应安置房建筑面积标准，以土地征用时砖墙（条石）预制盖价格向区县（自治县、市）土地行政主管部门申请优惠购买安置房”以及巴南国土函[2004]31号第三条第五款“一户有2个或2个以上房屋产权证的住户（同一行政村或社内），其房屋产权证分别是父母或子女的，只能合并安置住房”的规定，可以看出，从重府发[1995]122号文件到巴南国土[2004]31号文件都规定征地中的住房安置以户为单位进行。根据从旧兼从优的法律适用原则，对周德均的住房安置应当以户为单位进行。周德均与其父母在同社虽然各自享有独立房屋产权，但在住房安置对象确认截止时间与其母亲侯远淑同为一户，巴南区国土局对周德均及其母合并住房安置符合法律规定。加之，周德均母亲作为户主已实际接受了安置。因此，上诉人周德均要求对其予以独立住房安置和发放住房安置过渡费于法无据。重庆市人民政府渝府地裁[2008]16号裁决决定认定事实清楚，适用法律错误。一审判决认定事实清楚，适用法律错误。周德均的上诉理由部分成立。2009年5月15日，重庆市高级人民法院作出（2009）渝高法行终字第77号行政判决：一、撤销重庆市第五中级人民法院(2008)渝五中行初字第101号行政判决；二、撤销重庆市人民政府渝府地裁[2008]16号裁决；三、责令重庆市人民政府在二个月内对周德均重新裁决。
重庆市人民政府不服，向重庆市高级人民法院申请再审。
再审查明的事实与二审查明的事实一致。另查明，二审判决后，2009年10月20日，重庆市人民政府作出渝府地裁[2009]83号征地补偿安置争议裁决书，裁决周德均之父周林成属于住房安置对象，巴南区应对其进行住房安置。
重庆市高级人民法院再审认为，本案争议焦点是周德均之父周林成是否属于住房安置对象。征地住房安置对象为政府第一次发布征地公告之日在籍的世居农业户口人员。周德均所在社的土地被依法征收，在政府下达征地批文后，周德均之父周林成虽然在世，但在政府发布征地公告之前已经死亡。故周德均之父周林成不属于住房安置对象。2012年2月7日，重庆市高级人民法院作出（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决：一、撤销该院(2009)渝高法行终字第77号行政判决；二、维持重庆市第五中级人民法院(2008)渝五中行初字第101号行政判决。
周德均不服，向重庆市高级人民法院提出再审申请，该院于2012年12月14日作出(2012)渝高法行申字第00076号通知书，驳回了周德均的再审申请。周德均仍不服，向本院提出申诉。
经审查，本院（2014）行监字第255号通知书认为，本案征地公告发布于1999年12月12日，周德均之父于征地公告发布前已去世，按照《重庆市国土房管局、重庆市公安局关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》、重庆市国土资源和房屋管理局（现重庆市规划和自然资源局，以下简称重庆市国土房管局）《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》以及重庆市巴南区人民政府《关于红光村一二六社征地住房人员安置截止时间的通知》等规定，一审法院认定其不属于住房安置对象并无不妥。至于周德均认为其与父母应当分户安置的主张，与《重庆市征地补偿安置办法》第二十四条、《重庆市征地农转非人员住房安置规定》第五条以及《重庆市巴南区国土资源局关于花溪镇原红光村部分群众反映征地拆迁安置补偿若干问题的答复意见函》第三条的规定不符。在确认住房安置对象截止时间前，其与母亲侯远淑一直为一户，其所提供的证据材料不足以推翻生效判决的理由和结果。综上，周德均的申诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，经审判委员会讨论研究，决定不对该案提起再审。
期间，周德均不服重庆市高级人民法院（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决，向重庆市人民检察院申请监督，该院提请最高人民检察院抗诉。
最高人民检察院向本院抗诉称，一、再审判决采信重庆市国土房管局、重庆市公安局《关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》、重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发[2000]342号）、《关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）不当。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”之规定，上述三个规范性文件系重庆市人民政府申请再审期间提出的，原审中并未提出，且其作出具体行政行为时也未依据上述三个规范性文件，因此，对上述三个规范性文件不应采信。特别是《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）系2010年下发，而重庆市人民政府的具体行政行为在之前即已作出，更不应采信。二、即便上述三个规范性文件可以采信，再审判决认定征地住房安置对象为政府第一次发布征地公告之日在籍的世居农业户口人员也错误。上述三个规范性文件关于征地住房安置对象的规定与重庆市人民政府发布的《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发[1992]122号）相冲突。该规定第三条规定：“政府批准之日具有在籍常住人户口中，房屋在征地拆迁范围内并有房屋所有权证和集体土地使用权证的征地农转非人员（包括在校大中专学生、现义务兵，服有期徒刑和劳教人员）为住房安置对象”，即住房安置对象的确认时间为政府批准之日。根据立法法之规定，《重庆市征地农转非人员住房安置规定》在法律效力上属于地方政府规章，而重庆市国土房管局单独或与重庆市公安局联合下发的通知、批复在法律效力上属于省级政府部门制定的规范性文件，后者的法律效力明显低于前者，所以，在两者发生冲突时，应当适用地方政府规章，即本案应参照适用《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发[1992]122号）来认定周德均之父周林成是否为征地住房安置对象。
因此，再审判决采信重庆市人民政府申请再审期间提出的三个规范性文件错误，明显违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。另外，在不同效力的规章、规范性文件发生冲突时，应当适用效力等级高的规章和规范性文件，再次说明重庆市人民政府申请再审期间提出的三个规范性文件不适用本案，再审判决适用法律错误。根据本案查明的事实，周林成在重庆市人民政府批准之日具有在籍常住人户口，房屋在征地拆迁范围内并有房屋所有权和集体土地使用权证，属于征地农转非人员。按照《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发[1992]122号）第三条之规定，周林成应属于住房安置对象。
周德均称，一、重庆市人民政府提供的三个规范性文件不适用本案。征地住房安置对象的确定时间应以征地批准之日为法定界限，周林成应当是征地房屋安置对象。二、本人符合分户条件，且事实上已于1982年自建房与父母分居，安置住房时与母侯远淑合并安置不符合法律规定。请求：撤销(2011)渝高法行再终字第00235号行政判决书；确认周林成是征地农转非安置人员；落实周德均住房安置问题，对周德均与其母进行分户安置。
重庆市人民政府辩称，一、本案应适用《重庆市土地管理规定》（市政府令第53号）及《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令55号）。根据《重庆市征地补偿安置办法》授权制定的《关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》第八条规定，周德均之父周林成在巴南区国土局发布的征地补偿安置方案公告之前死亡，不属于住房安置对象。此外，重庆市国土房管局在《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发﹝2000﹞342号）中，也明确了“在批准征地后至终结安置前尚未实施安置就死亡的人员不再给予安置”的原则。二、《重庆市征地补偿安置办法》相比《重庆市征地拆迁补偿安置办法》提高了各项补偿标准，更大范围地维护了人民群众的利益，且周德均户已经按照《重庆市征地补偿安置办法》的规定签订了《征地农转非人员安置协议》，周德均户在签订协议后也领取了本户所涉及的土地补偿和安置补助费，此后却反悔要求按照《重庆市征地拆迁补偿安置办法》以及《重庆市征地农转非人员住房安置规定》的标准对其父进行住房安置补偿，于法无据。三、重庆市高级人民法院（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决实现了法律效果与社会效果的统一。《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》确定的安置补偿标准会使绝大多数被征地范围内的群众受益，而周德均主张的旧的标准则会使绝大多数群众的既得利益受损。本案情况在重庆市具有普遍性，重庆市高级人民法院的判决在维护法律权威的同时有效地维护了社会稳定。
本院再审查明的事实与原审一致。
本院再审认为，本案的争议焦点为：周德均之父周林成是否属于住房安置对象，以及周德均是否应当与母亲侯远淑分别安置。
一、关于周德均之父周林成是否属于住房安置对象的问题
本案中，重庆市人民政府渝府地[1998]380号《重庆市人民政府关于同意巴南区三峡工程受淹企业集群搬迁征用土地的批复》于1998年9月11日作出，该文件于1999年12月12日通过巴南区国土局发布的《重庆市巴南区国土局征地补偿安置方案公告》予以公告。周德均之父周林成于前述征地批复作出后，征地补偿安置方案公告前去世。对于其是否属于住房安置对象，《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）第一条规定：“区县（自治县）人民政府土地行政主管部门应以政府征地公告之日为截止时间，并按照市人民政府第53、55号的规定确定农转非人员住房安置对象。”第二条规定：“政府征地公告之日前死亡的被征地农转非人员，不再给予人员安置和住房安置。”《重庆市国土房管局、重庆市公安局关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》（渝国土房管发[2001]595号）第八条规定：“区县（自治县、市）人民政府第一次征地公告之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的下列被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象：（一）区县（自治县、市）人民政府第一次征地公告之日在籍的世居农业户口人员（含现役义务兵、在校大中专学生、劳改劳教人员）……”。重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发[2000]342号）第三条规定：“在批准征地后至终结安置前尚未实施安置就死亡的人员不再给予安置。”以上三个规范性文件均将征地公告之日确定为住房安置人员的确定时点，此前死亡的人员不属于被安置对象。而《重庆市征地农转非人员住房安置规定》（重府发[1995]122号，以下简称《安置规定》）第三条和《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府第55号令，以下简称《安置办法》）第二十一条则将确定征地农转非人员是否为住房安置对象的时点分别表述为“政府批准征地之日”和“征地批文下达之日”。此处的“政府批准征地之日”和“征地批文下达之日”如果被理解为前述三个规范性文件所规定的征地批准文件公告之时，而非作出之时，那么周林成在征地批准文件作出时在世，在该文件公告时去世，显然不能成为住房安置对象。反之，如果将“政府批准征地之日”和“征地批文下达之日”理解为征地批准文件作出之时，而非公告之时，那么尽管前述三个规范性文件的规定与此相悖，但由于《安置规定》和《安置办法》的效力层级更高，周林成则应当属于住房安置对象。本案中，重庆市人民政府与周德均分别持前后两种观点。在此情况下，周林成是否属于住房安置对象，就取决于对《安置规定》和《安置办法》中“政府批准征地之日”以及“征地批文下达之日”的理解。对此，本院认为，无论从立法原理还是实际意义来看，将“政府批准征地之日”和“征地批文下达之日”理解为行政机关第一次发布征地公告之日都更为合适：
首先，从行政行为的效力层面看，行政行为自送达时起对被送达相对人的权利义务产生实际影响，因此，理论和实践当中，一般均将“送达”作为行政行为生效的始点。具体到集体土地征收过程中，省级以上人民政府作出的征地批复或者征地决定，在依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，以发布公告的方式对被征收人送达后，才能对被征收人发生法律效力，才能导致土地性质的改变，也才能引发安置补偿等一系列后续法律关系。而这也意味着，被征收人只有在征地公告发布后，方可因征地过程中出现的损害自身合法权益的行政行为，通过法定途径寻求救济。如果被征收人在征地公告发布前就安置补偿等事宜向有关部门提出主张，那么该项主张会因为征收行为尚未对其权利义务产生影响而欠缺请求权基础，从而导致被征收人不具备提出主张的资格。因此，将安置对象的确定时点，理解为行政机关第一次发布征地公告之日,从而将该时点与行政行为的生效和被征收人的权利救济相统一，既符合行政惯例和审判实践，也有相应的理论支撑。
其次，从法律规范的相互关系层面看，虽然《安置办法》和《安置规定》的制定主体是重庆市人民政府，而《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）等三个规范性文件的制定主体是重庆市国土房管局等重庆市人民政府的组成部门，效力层级上前者高于后者，发生冲突时，应当适用前者的规定。但二者对于住房安置人员确定时点的规定是否真的存在不一致，不能仅从字面上简单理解。《安置办法》自1999年1月1日起施行，在时间上晚于1995年颁布的《安置规定》。由于二者均属于重庆市人民政府颁布的政府规章，效力层级相同，加之巴南区国土局于1999年12月12日发布案涉《重庆市巴南区国土局征地补偿安置方案公告》时，二者均已生效，故根据新法优于旧法的原则，本案应当优先适用《安置办法》。而对于其中住房安置人员的确定时点，也就是“征地批文下达之日”应作何理解，该办法第三十三条指出，具体执行过程中的问题，由市土地行政主管部门负责解释。据此，重庆市国土房管局是该规章的有权解释主体，《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）是其行使前述解释权的具体表现形式。该通知第一条规定：“区县（自治县）人民政府土地行政主管部门应以政府征地公告之日为截止时间，并按照市人民政府第53、55号的规定确定农转非人员住房安置对象。”第二条规定：“政府征地公告之日前死亡的被征地农转非人员，不再给予人员安置和住房安置。”从而明确了所谓的“征地批文下达之日”，应当理解为征地公告发布之日。该通知虽然发布于2010年，但由于其颁布的目的，在于对1999年实施的《安置办法》在应用中的有关问题进行解释说明，因此，其效力可以及于《重庆市征地补偿安置办法》实施之时。对此，《安置办法》的制定主体重庆市人民政府亦予以认可。
最后，从规范执行的社会效果看，在征地批复作出至征地公告发布的时间段内，被征收的集体土地上，既可能出现因死亡导致的人口削减，也可能出现因新生儿降世以及嫁娶等原因导致的人口增加。因此，不论是以征地批复作出的时间，还是以征地批复公告的时间作为确定住房安置人员的时点，总会对一部分被征收人有利，而对另一部分被征收人不利。仅就此而言，二者似不存在法律技术层面的优劣。但是，司法案件的处理并不仅仅追求法律效果，而是应当在坚持法律底线的前提下，实现法律效果和社会效果的统一。在社会效果的诸多内涵中，法的安定性显然是其中的重要内容，法律只有保持连续性，才能较直观地彰显法规范层面的安定。否则，法律的遵守者会因为法律规范的不可预期而无所适从，出现所谓“治大国而数变法者，则民苦之”的不利局面。具体到本案中，重庆市人民政府提交的《重庆市人民政府关于重庆市征地政策有关问题的说明》《重庆市国土房管局、重庆市公安局关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》（渝国土房管发[2001]595号）以及重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发[2000]342号）等有关文件表明，重庆市人民政府及当地有关部门在将征地公告之日作为确定住房安置人员始点这一问题上，政策尺度是连贯一致的。如果机械地理解有关规定，将安置人口的确定始点变更为征地批复作出之时，不但不利于对新增人口这一在住房安置过程中显然需要重点保护主体的利益保障，绝大多数已经或部分因把征地公告之日作为确定安置人员始点而获利的被征收人的安置补偿利益，也将受到较大冲击，从而对重庆市业已形成的安置补偿工作秩序带来不必要的震动。
综合以上分析，以征地公告之日为截止时间确定征地农转非人员住房安置对象，既有合法性也有合理性。至于检察机关提出的《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》（渝国土房管发[2010]225号）等三个规范性文件系重庆市人民政府申请再审期间提出的，因此，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，上述三个规范性文件不应被采信的观点，本院认为，《重庆市国土房管局关于<重庆市征地补偿安置办法>应用中有关问题的通知》等三个规范性文件系作出本案被诉行政行为的法律依据而非证据材料。虽然根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被诉行政机关负有向人民法院提供据以作出被诉行政行为所依据的规范性文件的义务，但由于法律依据属于人民法院可通过司法认知加以适用的对象，在性质上与当事人应当承担举证责任的证据材料存在本质不同，故《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条仅规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”，而没有规定被告不提供或者无正当理由逾期提供法律依据的，视为被诉行政行为没有相应的法律依据。因此，对检察机关的该项主张，本院不予支持。
二、关于周德均是否应当与母亲侯远淑分别安置的问题
《安置办法》第二十三条规定：“住房安置可以采取统建优惠购房、货币安置住房、自建住房等方式，按每人17到20平方米建筑面积标准予以安置。”第二十四条规定：“住房安置对象选择优惠购房方式并且确有统一修建安置房条件的，以户为单位，按区县（自治县、市）人民政府依据本办法确定的应安置房建筑面积标准，以土地征用时砖墙（条石）预制盖价格向区县（自治县、市）土地行政主管部门申请优惠购买安置房。”《安置规定》第五条规定：“农转非人员住房安置采取以优惠购房为主，租赁公房与自建住房为辅的方式，并以户为单位，按人平15－18平方米建筑面积进行安置。”对于上述文件中“户”的理解，《重庆市巴南区国土资源局关于花溪镇原红光村部分群众反映征地拆迁安置补偿若干问题的答复意见函》（巴南国土函[2004]31号）第三条第五款指出：“一户有2个或2个以上房屋产权证的住户（同一行政村或社内），其房屋产权证分别是父母或子女的，只能合并安置住房。”根据该规定，征地农转非人员以“户”为单位进行住房安置的含义，实际演变为以“户籍”为单位而非以房屋“产权”为单位进行安置。本院认为，这种处理方式具有一定的合理性，但在本案中确有不当：
首先，将周德均与母亲侯远淑合并安置，损害了周德均就原房屋所享有的物权利益。我国幅员辽阔，各地经济发展水平、生活习惯以及人口数量存在较大差异。因此，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例将除耕地以外其他土地的地上附着物的补偿，授权由各省、自治区、直辖市根据实际情况，因地制宜地制定相应的补偿标准。但是，这并不意味着各地在补偿标准的确定上，可以完全“自由”裁量。国家在给地方授权的同时，也制定了一些原则性和政策性的规定，用以指导补偿标准的制定。例如，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）也明确指出：“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。”从以上规定不难看出：“按照被征收土地的原用途给予补偿”是安置补偿工作的基本原则，“保障失地农民生活水平不下降”是安置补偿工作的基本目标。具体到住房安置，该项工作的目的在于补偿被征收人原集体土地上房屋被拆除的损失，针对的是原房屋的物权，其功能在于保障被征收人的居住条件不因征收而降低。一般而言，在我国农村宅基地管理所奉行的“一户一宅基”原则及相关制度的作用下，宅基地使用权、地上、地上房屋所有权这些&ldquo”与“户籍”紧密联系，集体土地征收补偿安置过程当中以“户籍”为单位进行住房安置，既符合农村宅基地管理和使用的现状，也不会出现“户籍”与“产权”关系的对立。因此，以户为单位进行安置，已成为多数地方的习惯做法。但实践当中，各地“户籍”和“产权”管理体系及其相互关系的不顺畅，确实导致了一些符合分户条件且已经合法取得宅基地的村民尚未分户的情况出现。在这种“户籍”与“产权”关系不一致的状况并非村民个人原因所致的前提下，以“户籍”的不独立性否定“产权”的独立性，因习惯做法而忽视个别利益，确有不当。土地征收部门对被征收房屋进行安置补偿时，在以“户籍”为分配原则的同时，对于因“户籍”与“产权”关系不一致导致的单纯以“户籍”为标准安置补偿显失公平的情形，应适当兼顾被征收房屋的“产权”属性，体现出房屋的居住价值，从而确保被征地农民合法权益的最大化。本案中，周德均于1995年取得独立的《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》，合法取得了相应的集体土地及其地上房屋的物权。虽然周德均在确定住房安置人员截止之日，尚未与母亲侯远淑分户，但其已经实际取得独立的宅基地使用权和房屋所有权，且符合分户条件。对此，房屋征收部门应当尊重其基于合法物权所享有的排他性利益，对周德均与母亲侯远淑分别安置。
其次，将周德均与母亲侯远淑合并安置，损害了周德均原享有的居住便利性。符合条件的成年子女分户居住，是我国农村的一项传统习俗，这项制度在充分利用生产生活资料、提高生产积极性、减少家庭矛盾等方面发挥着积极的作用，是事关农村居民生活便利性的一项重要制度。而“保障失地农民生活水平不下降”的原则，不仅包括征收部门在集体土地征收过程中进行住房安置时，应当保障被征收人获得依法享有的居住面积，也应当包括确保被征收人的居住便利性不因征地行为而受到明显损害。本案中，周德均在确认住房安置对象截止日期前，虽与母亲侯远淑在户籍上同为**，但其至迟自1995年起就已建房独立居住，形成了长期独立居住的习惯。再审被申请人作出本案被诉行为时，没有考虑到周德均与母亲已经分户居住的事实，没有对周德均母子长期形成的独立居住习惯予以必要的尊重，明显损害了周德均因独立居住所享有的居住便利性，从而与《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规范所确定的安置补偿工作的基本目标和原则相悖，应予纠正。
最后，房屋征收部门以与侯远淑签订的《住房安置协议》为依据，径行处分周德均的房屋安置利益，于法无据。当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”据此，财产的处分权属于财产所有人等处分权人，无处分权人处分他人财产系无效的民事行为。本案中，重庆市巴南区花溪镇南部新城建设办公室与周德均母亲侯远淑签订《住房安置协议》的时间为2007年6月6日。此前，周德均已于2006年5月12日在户籍上与母亲侯远淑分户。因此，不论是将有关规定中的“户”理解为“户籍”还是“产权”，征收部门在签订案涉《住房安置协议》时，侯远淑均无权代表周德均处分其享有的住房安置利益，周德均也始终未对《住房安置协议》中将其与母亲合并安置的内容予以认可。在此情况下，侯远淑代替周德均以协议形式就安置方式作出的相关处分，应为无效。对于被诉裁决作出过程中，房屋征收部门提出的在确定住房安置人员的截止之日，周德均未与其母亲侯远淑分户，故侯远淑代表该户签订的《住房安置协议》对周德均有效的主张，本院认为，在集体土地征收的安置补偿过程中，户主有权代表家庭成员签订安置补偿协议的前提，是协议签订时，协议所涉人员的户籍均在一“户”上。在此情况下，考虑到农村宅基地的使用和管理以户籍为单位，实践当中一般认可户主对该户所涉人员及安置补偿利益的处分。但案涉《住房安置协议》签订时，周德均与母亲已经分户，侯远淑代表周德均处分安置补偿利益的权利基础不复存在，此时，以侯远淑签订《住房安置协议》为由，将周德均与母亲合并安置，显然于法无据。
综上，重庆市人民政府于2008年3月18日作出的渝府地裁[2008]16号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》不当，重庆市第五中级人民法院判决驳回周德均的诉讼请求，重庆市高级人民法院予以维持，适用法律错误，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销重庆市高级人民法院（2011）渝高法行再终字第00235号行政判决；
二、撤销重庆市第五中级人民法院（2008）渝五中行初字第77号行政判决；
三、撤销重庆市人民政府渝府地裁[2008]16号裁决；
四、责令重庆市人民政府在收到本判决之日起两个月内就周德均的安置问题重新作出裁决；
五、驳回周德均的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由重庆市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马永欣
审 判 员 阎 巍
代理审判员 沈小平
二〇一九年十二月二十六日
书 记 员 卢琨琨
来源：专注行政法
庆征预公告〔2024〕2号
为保障公共利益用地需要，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《山东省人民政府办公厅关于规范征地土地管理工作的意见》(鲁政办字〔2022〕13号)等法律法规和政策规定，经研究决定，现发布征收土地预公告。
一、拟征收土地位置、范围、土地现状及权属
地块1位置范围：解集村；面积：0.0353公顷，其中：农用地0.0353公顷（乔木林地0.0353公顷），建设用地 0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：渤海路街道解集村。
地块2位置范围：魏洼村；面积：0.6544公顷，其中：农用地0.6544公顷（耕地0.0461公顷、其他林地0.6083公顷），建设用地0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：渤海路街道魏洼村。
地块3位置范围：东辛店村；面积：0.0450公顷，其中：农用地0.0450公顷（果园0.0450公顷），建设用地0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：东辛店镇东辛店村。
地块4位置范围：西杨村；面积：0.3111公顷，其中：农用地0.3111公顷（耕地0.0079公顷、沟渠0.3032公顷），建设用地0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：渤海路街道西杨村。
地块5位置范围：小李村；面积：0.4814公顷，其中：农用地0.4814公顷（耕地0.4594公顷、农村道路0.0032公顷、沟渠0.0188公顷），建设用地0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：渤海路街道小李村。
地块6位置范围：西石官堂村；面积：0.8221公顷，其中：农用地0.8221公顷（耕地0.0536公顷、乔木林地0.7685公顷），建设用地0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：渤海路街道西石官堂村。
地块7位置范围：李云曲村；面积：4.1663公顷，其中：农用地4.1663公顷（耕地1.5064公顷、其他草地2.2475公顷、坑塘水面0.4124公顷），建设用地0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：渤海路街道李云曲村。
地块8位置范围：张立村；面积：2.4747公顷，其中：农用地2.4747公顷（耕地1.5260公顷、乔木林地0.3940公顷、其他林地0.0991公顷、果园0.4556公顷），建设用地0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：东辛店镇张立村。
地块9位置范围：甄家村；面积：0.1224公顷，其中：农用地0.1224公顷（耕地0.1224公顷），建设用地0公顷，未利用地0公顷。涉及的农村集体经济组织：渤海路街道甄家村。
二、拟征收土地目的、用途
地块1拟用于云天雅园南门绿化带项目建设，用途为公园绿地用地;地块2拟用于东环便民市场南广场绿地项目建设，用途为公园绿地用地，位于山东省人民政府《关于庆云县2022年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字〔2022〕409号）范围内；地块3拟用于庆云县益粮粮食贸易有限公司为农服务中心项目建设，用途为工业用地，位于山东省人民政府《关于庆云县2023年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字〔2023〕564号）范围内；地块4拟用于汇融机械项目建设，用途为工业用地，位于山东省人民政府《关于庆云县2023年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字〔2023〕564号）范围内；地块5拟亿鑫管件项目建设，用途为工业用地，位于山东省人民政府《关于庆云县2023年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字〔2023〕564号）范围内；地块6拟用于大国重器（南）项目建设，用途为工业用地，位于山东省人民政府《关于庆云县2023年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字〔2023〕564号）范围内；地块7拟用于庆云鑫达彩钢钢结构工程有限公司新建年产量6万吨钢结构项目建设，用途为工业用地，位于山东省人民政府《关于庆云县2023年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字〔2023〕564号）范围内；地块8拟用于钛元生物项目建设，用途为工业用地，位于山东省人民政府《关于庆云县2023年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字〔2023〕564号）范围内；地块9拟用于山东楷模居品制造有限公司免漆家居用品扩建项目建设，用途为工业用地，位于山东省人民政府《关于庆云县2023年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字〔2023〕564号）范围内。
该地块拟征收土地符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二、五项规定的公共利益需要。
三、开展土地现状调查的安排
自本公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收土地范围内抢栽、抢种、抢建，违反规定在征收土地预公告发布后抢栽、抢种、抢建的，对抢栽、抢种、抢建部分不予补偿。
庆云县自然资源和规划局、财政局、农业农村局及渤海路街道拟于2023年12月4日组织开展土地现状调查、勘测定界及清点地上附着物和青苗，请本次征收土地涉及的农村集体经济组织、土地承包户、地上附着物和青苗所有权人等单位和个人按时参加并积极支持配合。不能直接到场的，要书面委托他人代理。
四、拟征收土地补偿标准
拟征收土地补偿安置费按照山东省人民政府《关于山东省征地区片综合地价的批复》（鲁政字〔2023〕144号）公布的庆云县征地区片综合地价标准执行。本次征收土地共涉及2个区片，其中Ⅱ级区片每公顷补偿 96 万元;Ⅲ级区片每公顷补偿 91.5 万元。
拟征收土地地上附着物和青苗补偿费标准按照山东省自然资源厅、山东省财政厅《关于德州市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁自然资函〔2022〕19号）的规定执行。
被征收土地村（居）的具体征地补偿安置方案，待土地现状调查和征收土地社会稳定风险评估完成后，由庆云县人民政府组织有关部门拟定并公告。
五、其他事项
本公告在征收土地涉及的农村集体经济组织所在地的乡（镇）、村和村民小组及山东省征地信息公开查询系统同时予以发布。本公告自发布之日起公示10个工作日。
被征地的农村集体经济组织、村民或者相关权利人对土地现状调查结果有异议的，在土地现状调查结束后5日内，向庆云县自然资源局提出书面复核申请。
特此公告。
来源：全国征地信息共享平台
西安印发规范土地征收拆迁安置储备供应工作实施办法（试行）的通知
9月4日，西安市人民政府门户网站发布“西安市人民政府办公厅关于印发规范土地征收拆迁安置储备供应工作实施办法（试行）的通知”。其中提到，农村村民住宅应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿进行补偿安置，采取货币化安置的按照应安置房屋的市场评估价确定；采取实物安置的，各区县政府、开发区管委会可结合区域经济发展状况、人均住房水平等研究确定实物安置标准、临时安置补助、搬迁补助、奖励等补偿政策。
通知具体内容如下：
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《西安市规范土地征收拆迁安置储备供应工作实施办法（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
西安市人民政府办公厅
2023年8月31日
（此件公开发布）
西安市规范土地征收拆迁安置储备供应工作实施办法（试行）
为规范土地征收、拆迁安置、储备供应工作，进一步提高土地管理水平，高效配置土地资源，全面落实节约集约用地，推进西安高质量发展，制定本办法。
一、落实用地规划选址管理
（一）各类建设项目用地申请必须符合国土空间规划，落实“三区三线”管理要求，依据相关国土空间专项规划和详细规划开展选址工作。
（二）在城镇开发边界范围外的军事、能源、交通、水利等省级及以上单独选址项目按照《自然资源部门参与建设项目选址选线工作指南（试行）》执行；省级以下单独选址项目，由相关行业主管部门依据国土空间总体规划、专项规划和实用性村庄规划，组织用地单位编制项目用地选址方案。
（三）选址在城镇开发边界范围内，属于政府组织实施的科教文卫、市政公用、扶贫搬迁、保障性安居工程等符合独立选址条件的建设项目，由相关行业主管部门依据国土空间总体规划、专项规划和详细规划，组织用地单位编制项目用地选址方案。
（四）在城镇开发边界范围内实施综合性开发建设的，各区县政府、开发区管委会应当根据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划及经济社会发展实际，统筹考虑项目建设必要性、开发时序、公益性用地配比等内容，评估土地利用、经济、社会、生态效益，编制《土地征收成片开发方案》，经市资源规划局审查、市政府审定后，报省政府批准。
（五）各区县政府、开发区管委会须依据批准的《土地征收成片开发方案》和国土空间详细规划，统筹盘活周边闲置低效用地、整合批而未供土地，组织编制综合性开发项目用地选址方案。
（六）各类项目用地选址方案应报市资源规划局审查，出具《项目规划预选址意见》，并纳入资源规划“一张图”平台进行管控。
（七）市本级、区县、开发区发改部门在审批政府投资项目立项时，项目单位须提供市资源规划局出具的《项目规划预选址意见》。
（八）市本级、区县、开发区土地储备机构在制定土地征收储备计划前须取得拟储备土地的规划预选址意见。
二、落实征收储备土地计划管理
（一）国家、省、市级重点项目，由市发改部门会同相关行业主管部门、区县政府、开发区管委会提出用地需求和项目征收储备计划。
（二）涉及已开展的城中村、棚户区改造、集体土地征收、国有土地房屋征收等保回迁、保安置项目用地，由区县政府、开发区管委会会同市城改事务中心、市资源规划局、市住建局，根据改造项目规划，提出用地需求和项目征收储备计划。
（三）新增计划城棚改项目、城中村改造项目（含集体土地征收项目）、国有土地房屋征收项目，应由区县政府、开发区管委会根据国土空间详细规划制定详细的土地征收拆迁补偿安置储备工作方案，征得被改造人同意，认真评估社会风险，测算投资成本，明确改造方式和改造主体，取得市城改事务中心、市资源规划局、市住建局等行业主管部门意见后，申报土地征收储备计划。
（四）市本级、区县、开发区土地储备机构根据项目预选址意见，提出用地需求和征收储备计划。
（五）各区县政府、开发区管委会应统筹本辖区各类项目用地需求，按照优先保障保回迁安置项目、民生项目、基础设施项目、重大产业项目的原则，编制年度土地征收储备计划。
（六）各区县政府、开发区管委会应在每年10月底前向市资源规划局报送下一年度的土地征收储备计划。市资源规划局根据国土空间规划、年度新增建设用地指标管控要求和土地市场供需状况，对土地征收储备的总量、结构、分布和时序统筹平衡后，在11月底前编制完成全市下一年度土地征收储备计划，报市政府审定。
（七）土地征收储备计划经批准后，应严格执行。因特殊情况确需动态调整的，须按原程序报市政府审定。
三、落实征收储备方案编制审核管理
（一）纳入土地征收储备计划的项目用地，应逐项目编制土地征收拆迁补偿安置储备工作方案。方案应包括项目基本情况、预选址规划、土地现状、权属情况、征地拆迁及安置补偿、实施计划、责任分工、保障措施以及成本、收益测算等内容。涉及安置用地的，应与建设项目主体用地同步纳入土地征收拆迁补偿安置储备工作方案报审。
（二）城镇开发边界范围外单独选址项目用地，由行业主管部门牵头，组织相关区县政府、开发区管委会编制土地征收拆迁补偿安置工作方案，经市资源规划局审核后报市政府审批，作为开展征收拆迁安置工作、保障用地的依据。
（三）市级实施征收储备土地的项目，由市土地储备中心会同相关区县政府、开发区管委会编制土地征收拆迁补偿安置储备工作方案，经市资源规划局审核后报市政府审批。
（四）各区县、开发区实施征收储备土地的项目，由各区县、开发区资源规划部门会同相关镇（街道）编制土地征收拆迁补偿安置储备工作方案，经区县政府、开发区管委会审批后，报市土地储备中心备案。
四、严格落实征收拆迁补偿安置标准管理
（一）各区县政府、开发区管委会在土地征收拆迁补偿安置工作中，应根据省、市制定的征地拆迁安置补偿标准，结合本区域实施实际，制定科学合理的征收拆迁安置补偿标准，给予权利人公平、合理补偿，依法维护其合法权益。
（二）征收集体土地的土地补偿费、安置补助费按照依法批准的征地区片综合地价执行；青苗、其他地上附着物补偿费原则上按照有关规定和标准通过评估方式确定；涉及房屋补偿的，参照《西安市各类房屋重置价格标准（2018）》（市房发〔2018〕103号）通过评估确定。
（三）被征地农民的养老保险费用标准按照《西安市人民政府关于印发被征地农民参加基本养老保险补贴办法的通知》（市政发〔2023〕5号）执行。
（四）农村村民住宅应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿进行补偿安置，采取货币化安置的按照应安置房屋的市场评估价确定；采取实物安置的，各区县政府、开发区管委会可结合区域经济发展状况、人均住房水平等研究确定实物安置标准、临时安置补助、搬迁补助、奖励等补偿政策。
（五）国有土地收购补偿标准由土地储备机构与土地使用权人根据评估结果协商确定。符合《西安市加快建设先进制造业强市支持政策实施细则》（市政办发〔2020〕5号）的退城入园企业用地，按文件规定标准收购补偿。涉及国有土地上房屋征收的，采取货币补偿和产权调换方式进行补偿安置，其中货币补偿标准不低于房屋征收公告之日被征收房屋类似房地产市场价格，产权调换房屋的套内建筑面积不少于被征收房屋的套内建筑面积，具体按照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》执行。
五、严格征收储备程序管理
（一）各区县政府、开发区管委会作为土地征收储备实施的责任主体，负责统一组织实施辖区内土地征收储备工作。按照批准的土地征收拆迁补偿安置储备工作方案，统筹协调镇（街道）一体化推进征收储备工作。市资源规划局要加强对全市土地征收储备工作的指导和管理。
（二）涉及集体土地征收的，各区县政府、开发区管委会应依法落实征收土地预公告、土地现状调查及结果确认、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、征地补偿登记、征地补偿安置协议签订等征地前期工作程序。
（三）征地前期工作完成后，区县政府、开发区管委会应组织资源规划、人社部门及镇政府（街道办事处）等开展农用地转用和土地征收组卷报批工作，经市资源规划局审查、市政府审定后，报有批准权的政府审批。
（四）农用地转用和土地征收经依法批准后，各区县政府、开发区管委会按程序实施补偿安置，足额支付征地补偿安置费用、社会保障费用，并组织相关权利人在补偿安置协议约定期限内腾退土地和房屋，完成拆迁清表等工作后纳入政府储备。
（五）涉及收购国有土地的，由土地储备机构与土地权利人协商一致后签订补偿协议。市级储备土地经市资源规划局审查后，报市政府批准实施；区级储备土地经区政府、开发区管委会研究同意、市资源规划局审查后，报市政府批准实施；蓝田县、周至县储备土地由县政府批准实施。
（六）城镇开发边界外的能源、交通、水利等单独选址项目的农用地转用和土地征收经依法批准，行业主管部门、项目用地单位配合区县政府、开发区管委会完成土地征收拆迁补偿安置工作后，由市、县资源规划部门直接核发国有土地使用权划拨决定书。
六、加强土地储备管理
（一）建立“政府主导、统一管理、分级实施、部门协同”的全市土地储备机制。市土地储备中心负责全市土地储备的计划统筹和相关实施工作。市土地储备中心要加大市级土地储备力度，积极拓展市、区联合储备范围，落实好市政府指定的主要功能区、综合改造片区等重点区域土地储备工作。各区县、西咸新区土地储备机构负责本辖区内土地储备的组织实施工作。各开发区管委会土地储备机构受市土地储备中心委托，负责本辖区内土地储备的组织实施工作。各级发改、财政、住建、文物等职能部门按照各自职责配合做好土地储备相关工作。
（二）土地储备坚持片区统筹、单元推进、地块落实。各级土地储备机构应依据国土空间城市功能分区规划、城市发展需求，以“大区块、成组团、成片区”综合开发模式统筹谋划，科学划定土地储备单元，落实储备地块选址，实行统一规划、统一拆迁、统一收储、统一供地、统一开发。
（三）土地储备机构要对储备单元内的土地利用现状进行全面摸底调查。涉及集体土地的纳入土地征收储备计划，对闲置和低效利用的国有存量用地，以及存在历史遗留问题土地，通过土地收购、产权置换等方式进行整合储备，挖掘土地利用潜力，拓展土地利用空间。
（四）土地储备机构结合土地摸底核查以及征收拆迁补偿安置储备工作方案，会同伴随规划团队深化规划方案研究，对土地征收成本、整合成本、改造成本和公建配套成本等进行精细核算，在考虑社会整体利益最大化和规划空间布局合理的基础上，达到片区综合开发经济测算平衡，同步推进项目建设和城市整体升级改造。
（五）土地储备机构要做好储备土地的前期开发整理工作，土地征收储备涉及需要迁改的市政管网，以及需要投资建设的市政道路、供水、供电、供气、排水、通讯等配套设施项目，一并纳入土地征收拆迁补偿安置储备工作方案报批报审，与储备土地前期开发工作同步推进实施。
（六）土地储备资金纳入政府性基金预算，财政部门要从国有土地收益基金、土地出让收入、土地储备专项债券和其他财政资金中统筹安排保障，加强土地储备资金收支预决算及绩效管理。
（七）认真贯彻落实国务院《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号），积极探索存量城中村改造工作中多渠道筹措改造资金、先做地后储备模式。
七、加强土地供应管理
（一）各区县政府、开发区管委会结合土地征收储备进度，于每年12月底前编制并报送下一年度国有建设用地供应计划。市资源规划局根据重点功能区、重大项目、保回迁项目和土地市场调控需求，统筹审核全市年度国有建设用地供应计划，报市政府批准后，及时向社会公开发布。
（二）国有建设用地实行“净地”供应，土地供应前应完成征收拆迁补偿安置、土地权利清晰、规划条件明确、无法律经济纠纷，满足开发建设的基本要求。
（三）国有建设用地供应须编制土地供应方案，明确宗地基本情况、用地规划情况、土地成本、出让价格、收益测算、供应方式、出让条件、土地利用要求等内容。
（四）市级储备土地由市土地储备中心编制土地供应方案，经市资源规划局审核后报市政府批准。区级储备土地以及政府组织实施的独立选址建设项目用地，由各区、开发区、西咸新区资源规划部门编制土地供应方案，经区政府、开发区管委会审查、市资源规划局审核后，报市政府批准。蓝田县、周至县国有建设用地供应由县政府审批。
（五）符合《划拨用地目录》的城市基础设施、公益事业等建设项目用地以及保障性住房、安置房用地，依据项目立项文件和相关行业主管部门意见，可以划拨方式供应。划拨价款按照核定的土地成本或评估的划拨地价计收。
（六）科研、教育、文化、医疗等符合协议出让规定的项目用地，采取协议方式出让。出让公告发布后，同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。协议出让价格以土地市场评估价为基础确定。
（七）工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。土地出让起始价依据土地市场评估价，综合考虑产业政策、土地市场行情等因素确定。城市标志性建筑、大型城市综合体和重要历史街区、重要城市风貌管控区内的建设项目用地，可带设计方案出让。城中村改造用地在先行确定规划指标、合作单位选择条件等前提下，可采取综合评价出让或带设计方案出让。
（八）支持工业用地“标准地”出让。土地出让前，由区县政府、开发区管委会统一开展区域评估，提出产业类型、投资强度、产值税收、达产标准、未达准入条件罚则等产业准入要求，并将其纳入履约监管协议。鼓励以长期租赁、先租后让、弹性年期出让等方式供应工业用地，降低企业用地成本。
八、加强供后监管
（一）区县政府、开发区管委会作为土地供后监管的责任主体，负责统筹组织辖区资源规划、住建等部门，对土地供应后的开发建设情况进行全程监管。在土地供应时提出产业准入要求的，按照“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，由提出准入要求的产业部门依据履约监管协议对项目履约情况进行监管。市级相关产业部门对各区县、开发区产业准入和监管协议的履约情况进行抽查核查。
（二）加强土地批后开竣工监管，督促土地使用权人按照约定时限开工建设。对超期未开工满一年的，由各区县、开发区资源规划部门牵头，会同同级住建、文物等部门在期满一年之日起即启动闲置土地调查认定程序，在两个月内经法定程序形成认定结论，报区县政府、开发区管委会研究制定处置方案。闲置土地处置方案由市政府授权各区政府、开发区管委会批准后实施。各区、开发区需收回纳入储备的，由市资源规划局审核后报市政府批准。蓝田县、周至县闲置土地收回由县政府审批。
（三）土地供应后应当严格按规划条件建设，任何单位或个人不得擅自变更规划条件。划拨土地改变为五类经营性用地（工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅），以及工业用地改变为其他四类经营性用地的，须收回土地使用权按招标拍卖挂牌方式重新出让。其他因公共利益需要调整规划建设条件的，应按照《建设用地容积率管理办法》（建规〔2012〕22号）和《西安市自然资源和规划局关于过渡期内规划用地性质变更和规划条件调整的实施细则》（市资源发〔2020〕82号）相关要求办理。
本办法自下发之日起执行，法律法规另有规定的，从其规定。
来源：界面新闻
全国法院优案评析｜当事人对被强制拆除后原址重建的违法建筑是否具有诉的利益？
裁判要旨
涉案建筑物原址上的建筑物因没有合法审批手续被依法强制拆除后，当事人未经审批在原址上自行重新建设涉案建筑。当事人对被强制拆除后原址重建的违法建筑明显不具有诉的利益，其对涉案行政强制行为提起的行政诉讼，不具有司法保护的必要性和实效性，应裁定驳回起诉。
案件索引
一审：山东省威海市环翠区人民法院(2020)鲁1002行初28号(2020年7月9日)
二审：山东省威海市中级人民法院(2020)鲁10行终118号(2020年10月19日)
基本案情
原告陈某诉称：原告通过置换租赁使用涉案土地建设仓库。威海市城市管理与行政执法局确定原告上述土地范围内建筑为违法建筑物，转交被告威海市环翠区羊亭镇人民政府(以下简称羊亭镇政府)处理。2019年9月4日，环翠区羊亭镇执法大队接受被告委托，对上述建筑进行拆除。拆除过程中被告未向原告出示行政执法证、相应的行政执法文书。被告上述行为明显违反行政执法程序，且未告知原告上述行政行为的起诉期限，严重侵害了原告的合法权益。请求法院判决确认被告行政强制拆除行为违法。
被告羊亭镇政府辩称：只有侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为。本案中，原告原位于涉案土地上的建筑物被认定为违章建筑，因原告未在法定期限内自行拆除，被强制拆除。原告在原违法建筑被依法强制拆除后，再次未经许可自行在原地实施搭建行为， 被告依法予以强制拆除，没有侵犯原告的合法权益。原告对涉案建筑物的权益主张不具有合法性和正当性，原告提起的确认涉案强拆行为违法之诉，缺乏诉的正当利益。请求法院裁定驳回起诉。
法院经审理查明：2014年5月14日，鲁东村与案外人谷某某签订《土地租赁合同》。5月17日，原告陈某与谷某某签订《土地转租合同》，约定谷某某将上述地块转租给陈某。6月24日，陈某以谷某某的名义向鲁东村缴纳了土地租赁款112800元。原告陈某在上述土地上建设仓库用于企业经营，所建仓库没有建设审批手续。
2017年3月3日，威海市国土资源局作出《行政处罚决定书》，认定原告未经批准非法占用鲁东村集体土地建设仓库的行为违法，责令其退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用土地处以罚款121650元。原告在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，亦未履行处罚决定书确定的义务，经催告仍未履行，威海市国土资源局向一审法院申请强制执行。2017年12月25日，一审法院裁定准予强制执行。2018年1月，羊亭镇政府根据上述行政裁定将原告陈某违法建设的部分仓库强制拆除。
2019年3月，原告又自行在拆除原地搭建棚子，没有履行建设审批手续。2019年3月27日，威海市城市管理与行政执法局确定原告上述土地范围的建筑为违法建筑并作出《监察督办单》。2019年9月4日，被告羊亭镇政府组织羊亭执法中队对原告搭建的棚子进行了强制拆除。原告对该强制拆除行为不服，提起诉讼。
裁判结果
山东省威海市环翠区人民法院于2020年7月9日作出(2020)鲁1002行初28号行政裁定：驳回陈某的起诉。
宣判后，陈某不服，提起上诉。山东省威海市中级人民法院于2020年10月19日作出(2020)鲁10行终118号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
裁判理由
法院生效裁判认为：根据《行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对于行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益的行政行为，可以提起行政诉讼。合法权益可能受到行政行为的侵犯是获得诉讼资格的基本前提。若提起诉讼的公民、法人或者其他组织明显不具有值得保护的合法权益，则不具有诉的利益，不应赋予其诉讼资格。本案中，涉案建筑物原址上的建筑物因没有合法审批手续被强制拆除后，陈某在原址上重新建设了涉案建筑物，无合法审批手续及产权证明，其对涉案建筑物明显不具有值得保护的合法权益，其对涉案行政强制行为不服提起的行政诉讼，不具有诉的利益，依法应予驳回。综上，原审法院裁定正确，依法应予维持。
案例注解
当事人向法院提起诉讼请求，应当具有通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。司法裁判的必要性和实效性，可以从诉讼主体、诉讼客体两方面进行考察。从诉讼主体角度，要考察法院对特定当事人间的纠纷有无必要进行审理和判决，即当事人适格或正当当事人的问题；从诉讼客体角度，要考察诉讼请求本身是否具有必要性和实效性，亦即诉的利益问题。本案焦点在原告对被拆除建筑是否具有诉的利益，由此判断其提起的诉讼请求是否具有司法保护的必要性和实效性。
一、行政诉讼中诉的利益界定
诉的利益是大陆法系民事诉讼理论上的概念，是指对于具体的诉讼请求，是否具有进行本案裁判的必要性和实效性，主要基于对判决所能实现效果的考察。在大陆法系民事诉讼理论中(如日本)，诉的利益是诉讼要件之一。
我国2015年立案登记制改革后，诉的利益理论被引入行政诉讼实务。在陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案中，法院判决认为：“原告这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，法院对其起诉应严格依法审查。本案原告陆红霞所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。” 此后，诉的利益在行政理论和行政司法实务中备受关注，成为行政诉讼中法院不予立案或裁定驳回起诉的重要理由之一。
根据我国《行政诉讼法》的规定，行政案件司法审查分为对起诉条件的程序性审查、对行政行为合法性要件的实体性审查。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条对行政诉讼的起诉条件进行了明确界定，以此来规范当事人的诉权行使。
诉的利益虽然是判断《行政诉讼法》第二条规定的诉讼是否正当、诉权行使是否正当的一个重要依据，但并未明确列入《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件中。事实上，诉的利益与原告主体资格、受案范围、管辖权、重复诉讼等起诉条件比较也不同，诉的利益具有统合性，需要结合具体案件，对当事人诉的必要性和实效性进行具体分析，方能作出判断，具有较大的自由裁量空间。
二、行政诉讼中诉的利益审查
诉的利益是判断当事人提起诉讼是否具有进行本案裁判的必要性和实效性的依据，对诉的利益的审查亦应当围绕必要性和实效性来确定。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，人民法院依法不予立案。上述意见明确了判断诉的利益的两项判断标准——必要性和实效性。
(一)关于必要性
当事人提起的诉讼应具有足以启动国家审判制度予以解决的实际价值，应“有必要”由人民法院通过裁判来解决当事人之间的纠纷，对于解决行政争议不具有“必要性”的起诉，法院应当予以驳回。亦即，只有在具有利用诉讼制度的必要时，才能启动诉讼。比如，个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序，此类滥用诉权、恶意诉讼的当事人，不具有诉的利益，应当有效制止。又如，当事人没有法律保护的利益，没有作出判决的实体法依据，诉讼就应被驳回。如本案，涉案建筑物原址上的建筑物系因没有合法审批手续而被强制拆除，原告明知建设行为应履行法定审批手续而未履行，自行在被拆除原址上重新建设涉案建筑，该行为明显违法，其对涉案建筑物亦明显不具有值得保护的合法权益。原告对涉案行政强制行为不具有诉的利益，应当驳回起诉。
(二)关于实效性
目前，对“实效性”的考量有两方面参考。(1)从实际化解行政争议的效果看，如果由于事实或法律上的原因，诉讼目的本来就是无法达到，可以认定案件缺乏诉的利益。亦即，对于当事人提起的诉讼，法院通过裁判应当能实质有效解决行政争议，如果即便原告胜诉，对行政争议解决也并无裨益的起诉，法院应当予以驳回。在李某某诉北京市朝阳区人民政府等行政复议案中，最高人民法院认为：“针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉，也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。”(2)从当事人选择的诉讼策略与其他可能的诉讼策略的内部关系来看，如果另案选择效率更高，可以认定本案缺乏诉的利益。如在严某某等诉湖北省武汉市汉阳区人民政府不履行法定职责案中，最高人民法院认为：“对严某某等人权利义务产生直接影响的是汉阳区征收办的具体房屋征收行为，当事人可以通过直接起诉汉阳区征收办的行政行为来维护合法权益，且严某某等人已就此以汉阳区政府和汉阳区征收办为被告向武汉市中级人民法院先行提起行政诉讼。在已经存在更为有效便捷救济方式的情况下，当事人坚持起诉汉阳区政府不履行层级监管职责，缺乏诉的利益。”
三、行政诉讼中诉的利益审查规范与诉权保护
不具有诉的利益的起诉，尤其是滥用诉权、恶意诉讼等行为，消耗行政资源，挤占司法资源，徒增对方当事人讼累，损害司法权威。此种情况下，对诉的利益的判断，应当在正常司法审查外，从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。诉的利益涉及诉的必要性和实效性，应归入诉讼要件的审查中，对欠缺诉讼要件的起诉，法院应当不予立案或裁定驳回。
《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定：“对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。” 同时，实务中，对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，可以探索建立层报上级法院、以省级为单位设立恶意诉讼黑名单制度。同时，要强化诉讼引导机制，在立案阶段加强释明引导，在保障与规范当事人行使诉权的同时，对涉嫌滥诉的当事人进行更为严格的审查，对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册，通过域内通报等进行联合惩戒。
诉的利益这一概念具有高度的包容性和灵活性，诉的利益判断也具有较大的自由裁量空间，法官需要在个案裁量中实现保护诉权与滥诉规制的动态平衡。对诉的利益的界定，应保持审慎态度，在证据确实充分、论证确实严密的基础上，综合全部案情加以审查，以避免合法诉权的行使障碍。
来源：行政涉法研究
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