更新时间:2024-12-29 08:18 发布:2024-10-18 14:20 文章来源：北京圣运律师事务所
1.行政机关与相对人签订行政协议后，应当遵循诚信原则按照协议约定全面履行义务，未按照约定期限履行义务的，即构成违约，应当承担违约责任，行政协议中未约定违约责任并不能成为行政机关不承担违约责任的理由。
2.一般认为，对于违约责任的认定和标准问题，如果协议市中有约定，应当按照约定的标准计算；如果没有约定，原则上应当适用民事法律规范的规定。对于违约责任的赔偿范围，既要包括直接损失，也要包括可得利益的损失。
3.行政机关不履行行政协议义务或者履行行政协议义务不符合约定，给相对人造成损失的，协议中有约定，应当按约定的标准计算。如果没有约定，原则上应当适用民事法律规范的规定。损失赔偿额应相当于因行政机关违约所造成的损失，包括行政协议履行后可以获得的利益，但不得超过违反协议一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反行政协议可能造成的损失。
行政协议未约定违约责任时行政机关违约责任承担
(最高院第二巡回法庭2019年第32次法官会议纪要）
【主持人】郃中林
【出席法官】张代恩、余晓汉、张艳、丁俊峰、张剑、仲伟珩、李盛烨、季伟明
【列席人】刘晓勇 孙勇进
一、案情摘要
加区政府与齐某签订回迁安置协议后，未在约定的期限内履行安置义务。齐其不服提起本案诉讼，请求加区政府承担未在约定期限内履行义务给其造成的损失。一、二审法院均认为，加区政府未依约履行涉案房屋安置协议，齐某要求履行协议的诉讼请求应予支持。但该协议是回迁安置，属非金钱债务的履行，对逾期履行又未约定违约责任，故对齐某要求支付利息和滞纳金的诉讼请求不予支持。齐其不服，申诉至第二巡回法庭。
二、法律问题
行政协议未约定逾期履行的违约责任，而政府机关未按期履行协议的情形下，行政机关是否应承担违约责任？
三、不同观点
甲说：行政协议违约责任约定说
行政协议中未对逾期履行的违约责任进行约定，且约定的房屋回迁安置属非金钱债务的履行，无法将非金钱债务的履行转化为金钱债务的履行，故应判决限期行政机关继续履行房屋回迁安置义务，逾期履行的违约责任未约定则不承担。
乙说：行政协议违约责任当然说
行政机关与相对人签订行政协议后，应当遵循诚信原则按照协议约定全面履行义务，未按照约定的期限履行义务的，即构成违约，应当承担违约责任，未约定违约责任并不能成为行政机关不承担违约责任的理由。
四、法官会议意见
采乙说
行政机关与相对人签订行政协议后，应当遵循诚信原则按照协议约定全面履行义务，未按照约定期限履行义务的，即构成违约，应当承担违约责任，行政协议中未约定违约责任并不能成为行政机关不承担违约责任的理由。
五、意见阐释
《行政诉讼法》第73条第1款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失责任。”该条文借鉴了原《合同法》第107条的规定，明确了行政协议案件的违约责任。过去的行政诉讼司法实践中，撤销诉讼处于绝对中心地位，行政法官已经习惯以单方行政行为作为唯一审查对象进行合法性审查，而撤销诉讼附带的给付诉讼，多为侵权之债，正因为如此，过去行政诉讼法中将行政赔偿称为“行政侵权赔偿”。随着经济社会发展，行政管理的手段多样化，从原来的单方高权行政行为逐渐向双方合意的行政协议转变，而行政协议纠纷大多是关系之诉，不同于传统的单方行政行为之诉，由行政协议纠纷引发的给付诉讼，主要为违约之债。如何理解行政协议中的违约之债，在审判实践中引发诸多争议。本文将对行政协议违约责任的赔偿标准、确认规则、归责规则和违约之诉的举证规则等若干方面问题展开阐述。
1.行政协议诉讼中违约责任的确认规则。
《行政协议司法解释》第19条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据《行政诉讼法》第78条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款数予以赔偿的，人民法院应予支持。该条文对行政协议案件的违约责任进行了明确。
（1）违约责任的赔偿标准
司法实践中，关于行政协议案件的违约责任赔偿标准存在较大争议。主要有四种观点：第一种观点认为，被告承担违约责任的方式和标准，应当根据行政协议的约定确定，无约定的应当参照《国家赔偿法》的规定。第二种观点认为，被告承担违约责任的方式和标准，应当根据协议约定确定，无约定的应当参照民事法律规范的相关规定。第三种观点认为，应当区分补偿和赔偿的情形分别处理。赔偿和补偿属于两种不同的责任承担方式，对于赔偿，标准应当依据《国家赔偿法》的规定确定；对于补偿，行政协议有约定的按照约定，没有约定的按照实际损失由法院确定。实际损失限定于直接损失，不计算可得利益。第四种观点认为，被告承担违约责任的方式和标准，对因公共利益的需要违反协议约定的，应当参照《国家赔偿法》的规定；对其他违反协议约定的情形。应当根据行政协议的约定确定，没有约定的参照《国家赔偿法》的规定。
一般认为，对于违约责任的认定和标准问题，如果协议中有约定，应当按照约定的标准计算；如果没有约定，原则上应当适用民事法律规范的规定。对于违约责任的赔偿范围，既要包括直接损失，也要包括可得利益的损失。这主要是考虑以下几个方面：第一，实践中，个别行政机关认为即使不履行行政协议，所引发的违约赔偿也是按照国家赔偿标准，仅对直接损失进行赔偿，因而较为随意变更、解除协议或者不履行行政协议，导致行政相对人损失，此种情况亟须通过诉讼进行规范。第二，侵权责任与违约责任有着严格区分，违约责任是违反约定义务所造成的法律责任；侵权责任的前提则是当事人违反了法定义务。违约责任是以双方法律行为为前提；侵权责任则以单方的侵权行为为前提。行政相对人之所以愿意签订行政协议，其目的不在于履行国家义务，而在于通过经营获得收益，违约责任的赔偿标准自然不应当适用《国家赔偿法》。第三，违约责任是严格责任，而国家赔偿责任是违法责任，类似于侵权责任，因此两者要件不同，对于违约责任的赔偿标准，不应当适用《国家赔偿法》规定，而应适用相关民事法律规范的规定。第四，司法实践中，行政协议的标的额往往十分巨大，利益也比较大，特别是在国有土地使用权出让合同领域，由于近些年土地使用权价值飞涨，有的行政机关不惜违约转卖使用权获取利益，如果适用国家赔偿标准，可能加加剧这种现象。因此对于违约责任赔偿标准的确定，有约定的从其约定，没有约定的应当适用民事法律规范。第五，《行政协议司法解释》 中已经规定了如果双方约定了违约金及定金条款且要求按约定予以赔偿的，人民法院应予支持，客观上已经认可了行政协议的违约责任不限于直接损失，同时引入了民事法律规范的相关概念。因此，行政机关不履行行政协议义务或者履行行政协议义务不符合约定，给相对人造成损失的，协议中有约定，应当按约定的标准计算。如果没有约定，原则上应当适用民事法律规范的规定。损失赔偿额应相当于因行政机关违约所造成的损失，包括行政协议履行后可以获得的利益，但不得超过违反协议一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反行政协议可能造成的损失。当然，人民法院在审理行政协议案件确定赔偿和补偿标，也应当根据具体案件标准时，也应当根据具体分析，要注意行政协议 “行政性”“公益性”的一面。就特许类行政协议的违约责任而言，应当既要考虑当事人的权益保护，也要考虑到当事人的可得利益系以对稀缺公共资源的占有、使用甚至处分为基础，其协议具有较强的公益性。例如，如果行政机关提前收回煤矿的采矿权，要对以整个煤矿储量所能实现的利益作为可得利益进行补偿或赔偿，将使公共利益受到到极大损害，此时就应综合考虑协议的公益性进行补偿或赔偿。
（2）定金与违约金的确认
《行政协议司法解释》第19条第2款规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。该条文规定了协议双方可以约定违约金条款或者定金条款，该条款是范例性条款，而非限制性条款，即如果协议中没有约定违约金条款或者定金条款，也不排除人民法院可以就行政机关的违约责任判决金钱赔偿。
第一，关于违约金的确认。违约金是典型的约定赔偿，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金条款并不排除司法审查，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚信原则予以衡量，并作出裁决。根据原《合同法》第114条，原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第28条、第29条规定，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加，增加后的违约金数额以不超过实际损失额为限；约定的违约金过高超过造成损失的百分之三十的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。
第二，关于定金的确认。原《合同法》第115条规定：“当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。”原《合同法》第116 条规定了违约金和定金的选择，当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款，二者不能同时并用。
（3）可得利益损失的赔偿计算规则
关于可得利益损失的赔偿范围认定及数额计算，在民事审判实践中一直存在较大争议，个案差异明显。过去的行政赔偿案件中，虽然以赔偿直接损失为原则，但审判实践中一般以不使当事人因行政机关违法行为造成不合理损失为原则进行弥补。例如，行政机关过错导致当事人房屋被强拆长期未获补偿，房价飞涨的，判决赔偿时一般不以房屋被强拆时的价格作为赔偿标准。行政协议司法审查中，应进一步体现对当事人的权益保护，行政机关违约责任赔偿既包括直接损失，又包括可得利益损失，关于可得利益损失的赔偿计算，参照原《合同法》相关规定，应采取以下四个规则。
第一，可预见规则。即原《合同法》第113条第1款所规定的违约方在缔约时应当预见的因违约所造成的损失，包括合理预见的损失数量和根据对方的身份所能预见的可得利益类型。如果行政机关签订协议时无法合理预见的因违约造成的损失，则不属于可得利益损失的范围。例如，行政机关与相对人签订房屋征收补偿协议时，被征收房屋登记为住宅，使用用途为居住，房屋征收补偿协议约定的回迁房屋也系住宅性质。如果行政机关违约，未能及时回迁房屋，相对人则只能主张因在外租房居住造成的租金损失而不能主张将回迁房屋作为经营用房使用的可得利益损失。
第二，减损规则。即原《合同法》第119 条所规定的，行政机关违约，协议相对人应当采取恰当的措施防止损失的扩大，而不是任由损失扩大。减损措施应当是行政协议相对人根据当时情境采取的客观可行的，也应当是通常会被认为合理的。如果相对人不采取恰当的措施防止损失的扩大，则就该损失的扩大，应当从可得利益损失中扣除。
第三，损益相抵原则。即当行政协议相对人因损失发生的同一违约行为而获益或者免于支付费用时，其所能请求的赔偿额应当是损失减去获益及免于支付费用的净额。基于以上三个规则，可得利益损失赔偿额的计算公式应当是：可得利益损失赔偿额=可得利益损失总额一行政机关不可预见的损失-因相对人未采取恰当措施扩大的损失一相对人因违约获得的利益及免于支付的费用一相对人为获得可得利益所支付必要的成本。
第四，过失相抵规则。即如果当事人对于行政协议无法履行及损失负有过失的，行政机关请求适当减轻其赔偿责任，人民法院应予准许。
除差额法外，人民法院还可以根据案件实际情况，运用类比法、约定法、估算法、综合裁量法等方法计算可得利益相失。
2.行政协议诉讼中违约责任的归责规则
违约责任的认定须依据一定的归责原则，不同的归责原则实际上体现了法律的价值判断。关于行政协议违约责任的归责原则，存在以下几种观点：第一种观点是行政协议违约责任以过错责任为主，严格责任为辅。理由是行政机关代表公众利益签订行政协议，应当对公共利益进行保护，如果没有过错，则行政机关不应当承担责任。第二种观点是行政协议违约责任就是违法责任，因为对行政协议的合法性审查其实就是对行政行为的合法性审查，这使得行政协议违约行为在本质上类似于行政侵权行为。根据 《国家赔偿法》第2条的规定，国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政协议的违约责任应采取类似于行政侵权责任的违法责任归责原则，即行政主体及其公务人员在合同履行中，只要违法行使行政特权构成违约，国家就要承担违约赔偿责任。如果行为合法但是损失没有弥补，则可以通过认定行政机关不履行补偿职责违法进行弥补。第三种观点是行政协议违约责任归责原则应当以严格责任为主，过错费任为辅。
采用第三种观点，主要是基于以下理由：第一，严格责任更符合违约责任的本质。违约责任以存在合法有效的行政协议为基础，行政协议是双方自由协商订立的，违约责任是由协议义务转化而来，本质上出于双方约定，不履行协议义务就是应承担违约责任充分的合理性和说服力。第二，严格责任更有利于诉讼经济。违约责任的构成仅以不履行协议为要件，行政机关对于违约行为有无过错与责任无关，免责的唯一可能性在于证明存在免责事由。协议是否履行与免责事由均属于客观事实，其存在与否的证明和认识判断与过错相比相对容易，因此以严格责任作为归责原则，有利于诉讼经济。第三，严格责任有利于督促双方切实履行协议。因为在严格责任之下，只要出现违约事实且无免责事由，就构成违约责任，有利于保证行政协议的严肃性。第四，行政协议违约责任归责原则一般采用严格责任，特定协议类型采用过错责任。例如，《市政公用事业特许经营管理办法》第29条规定，主管部门或者获得特许经营权的企业违反协议的，由过错方承担违约责任，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。又如，原《合同法》第189条、第191条。规定，因赠与人故意或者重大过失致使赠与的财产毁损、灭失的，赠与人应当承担损害赔偿责任。赠与的财产有瑕疵的，赠与人不承担责任。
3.行政协议诉讼中违约责任的举证规则
（1）举证责任分配
行政协议既具有行政性又具有协议性，因此行政协议案件应根据具体情况分别确定举证责任的分配。具体来讲，可以作如下分配。
对于行为之诉，完全适用《行政诉讼法》规定的主要由“被告承担举证责任”的原则。即行政机关对具有法定职权、履行法定程序，履行相应法定职责以及订立、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。相对人只要证明自己的主张形成法律争端即可，而行政主体必须证明其行政行为的合法性成立，否则，便会遭致不利的裁判结果。对于不作为案件，则由原告对其曾提出申请和受到损害的事实承担相应的举证责任。
对于履约之诉，一般适用 “谁主张，谁举证” 规则，履约之诉中具体的举证责任分配主要分为以下几种：
第一，行政协议的存在由原告负举证责任。在行政协议争议中，行政协议的存在本身就是构成行政相对人请求权原因的事实要件，因而对其客观存在性应适用 “谁主张，谁举证”，由原告负举证责任。如果事实上不存在行政协议，逻辑上行政机关也无法自证其没有签订行政协议。但是，如果行政相对人能证明是由行政机关的原因导致自己无法举证的，应免除其承担的证明行政协议关系存在的举证责任。例如，在行政机关故意不向行政相对人交付行政协议文本或者行政协议文本全部由行政机关保存的情形下，可以适用《行诉解释》 第46条的规定，行政协议相对人可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定行政协议相对人基于该证据主张的事实成立，并可依照 《行政诉讼法》第59条规定处理。
第二，主张行政协议法律关系变更、消灭的当事人，应当对该法律关系变更、消灭的基本事实承担举证责任。此处不应当理解成原告提起违约之诉，就由原告对于行政机关的违约承担举证责任，而是应当理解成主张权利存在的当事人对权利发生的法律事实负举证责任，主张权利不存在的当事人对权利消灭或者妨碍、限制权利的法律事实负举证责任。如果当事人主张行政协议关系变更或者消灭的，应对变更、消灭的事实承担举证责任；如果当事人请求人民法院撤销、解除行政协议的，由当事人对存在撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；如果当事人对行政协议是否履行发生争议的，应当由负有履行义务的当事人承担举证责任。
第三，原告对于其权利损害的事实及该损害与行政机关违约行为之间具有因果关系负举证责任。《行政诉讼法》第38条第2款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。行政相对人举证时，只需要证明损害存在，且该损害是因行政机关之行为所致即可。因一般行政协议的违约责任归责原则采严格责任，故行政相对人及行政机关均无需证明行政机关对于损害结果的发生是否具过错，行政机关应就损害结果的发生是否因行政协议相对人自身原因或者其他法定事实所致等免责事由承担举证责任。
第四，关于可得利益损失的举证责任。行政机关一般应当对行政协议相对人没有采取合理减损措施而导致损失扩大、相对人因违约而获得利益以及相对人对于违约存在过错等抗辩事由承担举证责任。非违约方则应当承担对其遭受的可得利益损失总额、所受损失与违约责任之间具有因果关系等要件事实承挕违约责任。对于可以预见的损失，既可以由行政相对人举证，也可以由人民法院根据案件具体情况予以裁量。
(2）证明标准
鉴于行政协议纠纷性质上与民事纠纷相类似，行政协议纠纷中出现的行政行为如解除行为等，其目的也是对于协议法律关系进行改变。行政协议纠纷中涉及国家秩序、公共利益的部分。主要集中于行政主体的签约资格及协议效力部分。因此，行政协议诉讼的证明标性应当参照民要诉讼的证明标准，以高度盖然然性为一般标准，并以排除合理怀疑为例外标准。高度盖然性强调待证事实的发生具有高度可能性，或者说应当具有十之八九的可能性。以高度盖然性作为行政协议诉讼的一般标准，第一，体现了对行为人处置自身权利的主观意愿的尊重；第二，对证明标准不做过高的要求，有利于行政争议的实质性解决；第三，对手行政协议纠纷中的给付诉讼类型，适用高度盖然性标准，不对相对人的证明责任做过高要求，可以更好地保护行政相对人的权益不受损害。排除合理怀疑的证明标准，是指对于事实的认定，已经没有符合常理的、有根据的怀疑，实际上达到确信的程度，比高度盖然性更为严格。对于行政协议中可能存在欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，应采用排除合理怀疑的证明标准。
4.实践中的若干问题
（1）违约责任的承担方式
行政机关未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据《行政诉讼法》第78条规定，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。此处的判决内容主要包含三部分：
第一，继续履行。此处的继续履行是“强制履行”，由人民法院强制违约方继续履行合同债务的违约责任。关于继续履行判决应当注意以下问题。首先，继续履行的判项中应当有可执行的具体内容，这种可执行的具体内容既可以表现为金钱、交付财产的债务，也可以表现为具体的行政行为，比如为相对人办理证照等。避免笼统判决行政机关继续履行行政协议而未载明具体内容，造成当事人拿到胜诉判决后，行政机关继续不履行行政协议，而当事人无法再就违约行为提起诉讼，执行机关又无具体的可执行内容的两难境地。其次，人民法院判决继续履行后，执行过程中，如果行政机关未按照判决、裁定或者其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付延迟履行期间的债务利息；未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付延迟履行金。
第二，采取补救措施。针对的是行政机关无法履行或者继续履行无实际意义的情况，“无法履行”，包括法律上的无法履行和事实上的无法履行。“继续履行无实际意义”包括具有很强时效性的履行超出时效、因不可归责于当事人的原因履行困难、实际履行显失公平等。民事上的补救措施主要包括修理、重做、更换、退货、减少价款或者报酬。行政法上，考虑到行政机关的裁量权限，可以采取其他的补救措施，如安排被征地农民、置换土地开发等。但是实践中，应当避免以司法权取代行政权。作出补救措施判决时，首先，该补救措施应当是实践中可履行的、利于执行的；其次，其他判决的可能性应当被充分限缩后才能采用补救措施判决。
第三，赔偿损失，即金钱赔偿主义。用金钱赔偿来替代行政机关协议约定义务的履行，对协议相对人因行政机关违约所遭受的损失进行弥补。当履行标的是金钱给付时，继续履行和赔偿损失的适用条件和适用效果发生重合，此时继续履行和赔偿损失之间的差异并不大；当履行标的是非金钱给付时，继续履行和赔偿损失在可执行力、弥补损失的合理性等方面就会存在差异。
上述三种违约责任的判决形式，当行政机关就承担某种违约责任方式存在严重困难、不公平、缺乏经济合理性等情况时，人民法院应根据个案具体情况进行分析，允许其采取另一种违约责任承担方式。
（2）诉讼类型的转换
《行政协议司法解释》第22 条规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议 无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。该条规定了诉讼类型的转换，即行政协议相对人起诉请求判令行政机关承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的情形。
对于该类型案件的审理，应当把握以下要点：第一，行政协议具有协议性，在诉讼类型转换时要突出尊重原告的意愿。应当注意区别适用本条规定的情形与适用《行诉解释》第94 条的情形，注意行政协议无效与行政行为无效之间的差异。第二，行政协议部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。《行政协议司法解释》第12条规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。原《合同法》第56条规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。第三，鼓励交易原则。对于应当以人民政府名义签订协议，但以职能部门、管委会、项目指挥部甚至平台公司名义签订的，不应简单以签约主体不适格为由认定无效；对协议中与现行法律、法规、规章规定并不完全一致的条款效力，不宜简单认定为违法无效，而应当结合具体案件具体分析；对违反强制性规定，但能够在一定期间通过办理批准、登记等手续补正或取得相应资格的，可以认为属于效力未定，而并非当然无效。第四，违约问题和协议效力问题都是实体问题。诉讼过程中，如果出现《行政协议司法解释》第22条所规定的情形，人民法院应当将法律关系性质及行政协议效力问题作为焦点问题进行审理，同时向原告释明继续按照原诉讼请求起诉的法律后果。避免由于认定行政切议无效而回避对违约问题的实体审理，径自驳回诉讼请求，避免由于一审法院释明错误，造成诉讼秩序混乱；避免由于法院认知和当事人心理预期产生差异造成裁判突袭。第五，在人民法院已经履行释明义务后，原告仍拒绝变更诉讼请求的，判决驳回原告的诉讼请求。此时，如果原告重新起诉，请求法院确认行政协议无效的，法院依然应当受理原告的起诉，并不属于重复起诉。
（3）违约责任与侵权责任的竞合
由于一个法律事实的出现，伴随着两种或多种责任的冲突，这种情况就叫竞合。行政协议确定的违约责任，有可能会与行政行为造成的侵权责任出现竞合。以国有土地上房屋征收与补偿案件为例，如果相对人和行政机关签订征收补偿协议，约定在行政机关给付相对人补偿款后，相对人交付房屋，而行政机关未履行给付补偿款义务即强制拆除相对人房屋，则行政机关同时构成了违约责任与侵权责任。相对人可以请求确认行政机关强制拆除房屋违法并赔偿，也可以提起履约之诉，请求行政机关依照协议约定履行给付补偿款义务，此处就出现了责任竞合。
实践中，侵权责任和违约责任的赔偿范围和标准可能会出现差异，由于违约之诉和行为之诉之间的违约责任与侵权责任的竞合，实际上导致了对行政相对人提起诉讼的途径选择提出了更高的要求。对于同一个损害，相对人只能获得一次赔偿，而不能获得多次。在行政相对人普遍诉讼能力较低的情况下，在立案过程中法院的诉讼指引，审判过程中法官对给付之诉及时、准确地行使释明权就十分必要了。根据原《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》 第30 条的规定，作为债权人，依照该法律中的相关规定，向人民法院做出了诉讼选择之后，在第一次审判正式开庭之前，应当允许其改变诉讼请求。审理行政协议案件可以参照该规定，行政协议相对人有权选择要求行政机关承担违约责任或者侵权责任，在第一次庭审开庭前，允许其改变诉讼请求。
来源：《最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要（第二辑）》，我爱行政法
行政涉法研究
集体土地征收较为复杂，但由于许多被征地农民不懂相应的法律法规，不了解征收政策，不知道征收程序，就经常以为征收方所做的每个决定都是合法合规的，所说的基本上都是为自己好，所以，自己只要按照征收方的决定走就好了。
但事实上真是这样吗？从实践过程中来看，并不是这样的。集体土地征收涉及巨大的利益，而且征收进程又长，所以许多时候，个别征收方能为了尽快完成征收工作，或是降低征收成本，通常都会采取各种方法，比如，对未签订补偿安置协议的被征收人断水断电，对没有房产证或是未办理审批手续的房屋采取强拆，或是将这类房屋一律认定为违法建筑再拆除，在补偿不合理时，用恐吓、威胁等方式强迫被征收人搬迁等，有些被征收人因受不了征收方的施压，从而便会与其签订补偿协议交出土地或是完成搬迁。
对此，北京圣运律师提醒大家，凡是未按照法定程序实施的征收行为原则上来说都是不合法的，面对不合法的征收行为，那么被征地农民是有权拒绝交出土地的，尤其是在遇到以下几种情况时
1、没有土地征收预公告、安置补偿安置方案
集体土地征收中，这两份文件是非常重要的，所以，法律上规定的是，均需要以书面的形式张贴在征收范围内，好让广大被征收人知道具体的征收情况。所以，在没有看到这两份文件的情况下，说明征收程序肯定不合法，那么此时，作为被征收人则可以拒绝交出土地，拒绝搬迁。
2、补偿标准不合理
集体土地征收中，法律上规定的是补偿必须要公平、合理，必须要保障被征收人原有的生活水平不降低，长远生计有保障。所以，补偿标准如果明显低于这个，那建议被征收人可以暂时不签订协议，可以拒绝交出土地。
3、违反了先补偿、后搬迁原则
不管是集体土地征收，还是国有土地征收，均需要遵循先补偿、后搬迁的征收原则，实践中，倘若征收方先让被征收人交出土地、完成搬迁后才给予其补偿，那么这里面十有八九可能存在猫腻，所以此时，为了保障自己能有地方居住，自己的合法权益能得到保障，那么北京圣运律师建议被征收人最好是不要轻易地相信征收方的话，可以暂时不要交出土地，除非征收方遵守了约定，给予了补偿。
4、补偿未到位，不搬迁，不交地
根据《土地管理法实施条例》中的规定，申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。
也就是说，在申请征收土地时，被征地农民的补偿需要落实到位，只要补偿落实到位了，那么被征收人则可以交出土地，完成搬迁，倘若签订补偿协议后，补偿一分没拿着，就被要求交地，那么被征收人则可以拒绝交地，一旦交地或搬迁，那势必会对被征收人产生很大的风险。
5、未经批准擅自占地
征收土地需要办理农转用地审批手续，只有办理了审批手续，说明征收才有可能是合法的。反之，如果被征地农民发现征收方压根就没有办理审批手续，就对自己做出责令交出土地决书，那么，在被征收人拒绝交出土地的同时，则可以在专业律师的帮助下通过法律途径来撤销该文件。
6、一份征地批复重复使用
一般获得批准后，相关部门会作出征地批复文件，且只适用于此次征收，但是实践中，有的征收方在没有获得征地批复文件的情况下，会将从前的征地批复拿出来再次使用。那么，一份征地批复重复使用合法吗？肯定是不合法的。
一般而言，征地批复的有效期只有两年，如果超过了两年，或是征地批复中的内容完全与此次征收对不上号，那么征收就是不合法的，此时，被征地农民同样有权拒绝交出土地。
总之，北京圣运律师最后提醒大家，征地关系到被征收人的切身利益，如果在土地征收中遇到不合法的行为，作为被征收人一定要及时地咨询专业律师，避免自己的合法权益被侵害。
裁判要点
本院认为，判断建房行为是否合法应以房屋建造时的法律规定作为基准。根据法不溯及既往的原则，基于法的安定性以及信赖利益保护原则，法律不应该对实施之前存在的行为进行规范。现实中，存在不少建筑先于乡村规划、城市规划而建，即先有建筑后有规划。在法律法规颁布实施之前建设的房屋，由于不存在相关部门核发建设工程规划许可证等规定，不宜以未取得许可证为由认定为违法建筑。
裁判文书
上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2022）沪02行终60号
上诉人（原审原告）清飞公司。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区城市管理行政执法局。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区人民政府。
上诉人清飞公司因限期拆除违法建筑决定及行政复议决定一案，不服上海市静安区人民法院（2021）沪0106行初662号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2022年7月15日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，2000年5月30日，上海市浦东新区张桥镇朱家门村民委员会（甲方）与清飞公司（乙方）签订了《房屋转让协议书》，乙方以186,548元的价格购得甲方坐落于XX沟XX号房屋（以下简称涉案房屋），建筑面积共计396.46平方米。该协议书中记载：“这些房屋为一九七八年甲方为发展村的经济而建造的，由于一九八四年该地区划归杨浦区，故在一九九二年川沙县做集体房屋土地使用证时无法做证，造成了资产明确的无证房屋。”2020年4月17日，上海市公安局浦东分局沪东新村派出所出具证明，由于道路名称变更，原上海市浦东新区张桥镇潮洞坝1号现更改为上海市浦东新区XX路XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX号。2020年8月31日，上海市浦东新区规划和自然资源局出具执法协助书面意见，告知浦东城管局位于XX路XX号、XX路XX号XX户房屋（包括本案涉案房屋）未查见建设工程规划许可证。2020年12月25日，浦东城管局至涉案房屋现场进行了检查，拍摄了房屋现状的照片，同日，浦东城管局对清飞公司未取得建设工程规划许可证进行建设的行为予以立案。经过调查取证，浦东城管局于2021年1月28日终结案件的调查。2021年2月2日，浦东城管局作出（沪浦）责拆决字〔2021〕第040001号责令限期拆除违法建筑决定（以下简称被诉限拆决定），于2021年2月19日送达清飞公司，之后浦东城管局作出责令限期拆除违法建筑公告并张贴在涉案房屋处。被诉限拆决定认定，清飞公司于2000年5月30日购得的建造于20世纪70年代位于潮洞坝1号（现XX路XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX号）的建筑物，总建筑面积为272.25平方米，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令清飞公司自收到决定书之日起30日内自行拆除上述违法建筑。清飞公司不服，向浦东新区政府申请行政复议。2021年3月16日，浦东新区政府作出行政复议答复通知书并送达浦东城管局，同年5月7日，浦东新区政府决定延长行政复议审理期限30日，并将延长行政复议审理期限通知书送达清飞公司及浦东城管局。经审理，浦东新区政府于2021年6月7日根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项的规定，作出浦府复决字（2021）第170号行政复议决定，维持浦东城管局作出的上述被诉限拆决定。清飞公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销浦东城管局作出的（沪浦）责拆决字〔2021〕第040001号责令限期拆除违法建筑决定书及浦东新区政府作出的浦府复决字（2021）第170号行政复议决定书。
原审法院认为，根据《城乡规划法》第六十四条以及《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》第一条、第二条第一款第九项的规定，浦东城管局具有作出被诉限拆决定的行政职权。浦东城管局依法对系争违法建筑进行立案后，对于违法建筑的相关事实进行调查核实，在法定期限内作出限拆决定并送达清飞公司，并在涉案房屋处予以公告，行政程序合法。涉案房屋的建造未取得建设工程规划许可证，浦东城管局经现场检查、询问、立案调查，依据《城乡规划法》作出被诉限拆决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，浦东新区政府具有作出被诉行政复议决定的职权。浦东新区政府作为复议机关，在收到清飞公司提出的行政复议申请后进行了审理，并经依法延长复议审理期限，在法定期限内作出被诉行政复议决定，其复议行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。清飞公司认为系争建筑系合法建筑，但并未提供相应的证据予以证明，清飞公司在购入系争建筑时已知晓系无证建筑，且鉴于系争建筑的违法状态一直持续，违法建筑不因形成时间长而获得正当性，故对清飞公司的主张不予采信。清飞公司的诉讼请求缺乏事实证据和法律依据，原审法院不予支持。原审法院遂判决驳回清飞公司的诉讼请求。判决后，清飞公司不服，上诉于本院。
上诉人清飞公司上诉称，涉案房屋建造于1978年，当时总建筑面积为396.46平方米。因该地块于1984年划归杨浦区，故1992年川沙县无法登记集体房屋土地使用证，但上海市浦东新区综合规划土地局张桥规划土地管理所于1998年8月2日确认，涉案房屋产权明确无争议，由张桥镇朱家门村委会将房屋出租给上诉人。2000年5月30日，张桥镇朱家门村委会又将房屋出售给上诉人，上诉人合法购得该房屋，且每年都正常缴纳土地使用税。2002年3月20日，因博兴路、莱阳路道路拓宽工程需要，上海市浦东新区交通建设发展有限公司与上诉人签订《非居住房屋拆迁协议》，经双方友好协商，上诉人将坐落于涉案房屋在道路工程建设红线范围内的房屋交由拆迁人拆除后，该建筑剩余面积为272.25平方米。建设工程规划许可证首次见于1990年实施的《城市规划法》中，而涉案房屋的建造时间是1978年，在房屋建造时并无建设工程规划许可的要求。浦东城管局以涉案房屋未取得建设工程规划许可证为由认定该房屋为违章建筑，认定事实错误。综上，被上诉人浦东城管局所作被诉限拆决定违法，原审判决认定事实、适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求或者发回重审。
被上诉人浦东城管局辩称，涉案房屋自建造时即未取得建设工程规划许可，属于违法建筑，且其违法状态一直持续至今。被上诉人适用《城乡规划法》对上诉人作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，被诉限拆决定合法，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人浦东新区政府辩称，同意浦东城管局的意见。浦东新区政府所作被诉行政复议决定符合法律规定，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
根据上诉人、被上诉人提供的《产权证明书》《关于西沟潮洞坝房屋产权的确认》《房屋转让协议书》《非居住房屋拆迁协议》及浦府房征决字〔2015〕第003号《国有土地上房屋征收决定》等证据，本院另查明，1998年8月2日，上海市浦东新区张桥镇朱家门村委会出具一份“产权证明书”，内容为：“浦东新区工商局：兹有浦东新区张桥镇朱家门坐落在XX号XX号的商业用房，面积450平方米，现租借给清飞公司开设粮油、食品、酒类批发和仓库使用，此营业房产权属张桥镇朱家门村委会所有，有关权证手续在办理之中，望新区工商局领导予以开业登记为感。”2000年2月21日，上海市浦东新区综合规划土地局张桥规划土地管理所出具一份“关于西沟潮洞坝房屋产权的确认”，内容为：“兹有我镇朱家门村，为发展村级经济的需要，于1970-1978年间在西沟潮洞坝该村非耕地上建造房屋二处建筑面积为537平方米，现开设西沟饭店和粮油批发部。由于该地区于1984年属杨浦区管辖，1990年在川沙县农村集体产权做证时未能做证。朱家门村多次到杨浦区有关部门，要求做产权证，均无落实，造成了现在无法出示产权证的被动局面。现因申请门牌号和办理有关手续的需要，我所特此证实，上述二处房屋产权确属朱家门村委会所有。”朱家门村委会于2000年5月30日在该文书上写明：“上述粮油批发部房屋，建筑面积为396.46平方米，自2000年4月1号起产权由朱家门村委会转让给清飞公司。”并加盖村委会公章。
2002年3月20日，因莱阳路拓宽项目，清飞公司与上海市浦东新区交通建设发展有限公司签订《非居住房屋拆迁协议》，清飞公司将坐落于浦东新区沪东街道潮洞坝1号位于道路工程建设红线范围内的房屋交由上海市浦东新区交通建设发展有限公司拆除后，由其一次性补偿清飞公司199,500元，但协议未明确红线范围内的拆除面积。
2015年10月26日，浦东新区政府作出浦府房征决字〔2021〕第003号《国有土地上房屋征收决定》，房屋征收范围：东至博兴路，南至长岛路，西至西河港、北至浦东大道的国有土地上房屋。涉案房屋在该征收范围内。
本院认为，被上诉人浦东城管局具有作出被诉责令限期拆除违法建筑决定的行政职权。本案争议焦点是，被上诉人浦东城管局认定清飞公司于2000年购得的建造于上世纪70年代的潮洞坝1号（现XX路XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX号）的建筑物（总面积272.25平方米）系违法建筑，事实是否清楚、证据是否充分。浦东城管局认定涉案房屋系违法建筑的理由和依据是，上诉人未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。本院认为，判断建房行为是否合法应以房屋建造时的法律规定作为基准。根据法不溯及既往的原则，基于法的安定性以及信赖利益保护原则，法律不应该对实施之前存在的行为进行规范。现实中，存在不少建筑先于乡村规划、城市规划而建，即先有建筑后有规划。在法律法规颁布实施之前建设的房屋，由于不存在相关部门核发建设工程规划许可证等规定，不宜以未取得许可证为由认定为违法建筑。1982年2月13日，国务院发布《村镇建房用地管理条例》，在此之前，并无对农村建房申请、审查、批准等手续的规定。之后，《城市规划条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》《城乡规划法》等法律陆续发布，房屋建造的规划、审批制度逐渐完善。
本案中，根据张桥镇朱家门村委会出具的“产权证明书”、浦东新区综合规划土地局张桥规划土地管理所出具的“关于西沟潮洞坝房屋产权的确认书”、房屋转让协议书等证据证明，涉案房屋系由当地村委会于上世纪70年代建造，且上诉人清飞公司于2000年合法购得涉案房屋并支付对价，后由于行政区划的变更，致使涉案房屋无法申请办理或者补办房屋土地使用权证。鉴于涉案房屋建造时尚无建设规划管理方面的法律规定，现浦东城管局以上诉人未取得建设工程规划许可证为由认定涉案房屋系违法建筑，属于认定事实不清、证据不足。此外，2002年3月20日，上诉人与上海市浦东新区交通建设发展有限公司签订的《非居住房屋拆迁协议》，将涉案房屋位于道路工程建设红线范围内的房屋拆除，而被拆迁房屋并未被认定为违法建筑，上诉人据此获得了一次性补偿款19万余元，但协议未明确红线范围内的拆除面积。浦东城管局未查清涉案房屋在2002年拆迁之后的拆建情况，而径行认定现存的272.25平方米房屋均为违法建筑，亦属认定事实不清、证据不足。浦东城管局依据《城乡规划法》的规定作出被诉限拆决定，适用法律错误。
综上，被上诉人浦东城管局所作被诉限拆决定及被上诉人浦东新区政府所作被诉行政复议决定均错误，依法应予撤销。原审判决不当，应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第七十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销上海市静安区人民法院（2021）沪0106行初662号行政判决；
二、撤销上海市浦东新区城市管理行政执法局于2021年2月2日作出的（沪浦）责拆决字〔2021〕第040001号责令限期拆除违法建筑决定；
三、撤销上海市浦东新区人民政府于2021年6月7日作出的浦府复决字（2021）第170号行政复议决定。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人上海市浦东新区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李金刚
审判员 沈亦平
审判员 王 兵
二Ｏ二三年五月五日
书记员 倪 晨
来源：行政诉讼与行政合规研究
北京市住建委6月7日在官网对《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）启动征求意见。《条例》提出，市、区人民政府应当对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，引导社会资本参与。鼓励通过依法发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。纳入城市更新计划的项目，依法享受行政事业性收费减免，涉及纳税人依法享受税收优惠政策。鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，满足城市更新融资需求，依据审查通过的项目实施方案提供项目融资。鼓励住房公积金支持城市更新项目。
全文如下：
第一章 总则
第一条 为了落实北京城市总体规划，做好首都城市更新工作，完善城市功能，改善人居环境，加强历史文化保护传承，转变城市建设方式，推动城市高质量发展，以首善标准建设国际一流的和谐宜居之都，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内的城市更新活动及其监督管理，适用本条例。
本条例所称城市更新，是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，具体包括：
（一）以保障老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等房屋安全，提升居住品质为主的居住类城市更新；
（二）以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新；
（三）以更新改造老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，保障安全、补足短板为主的设施类城市更新；
（四）以提升绿色空间、滨水空间、慢行系统等环境品质为主的公共空间类城市更新；
（五）以统筹存量资源配置，优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合性城市更新；
（六）市人民政府确定的其他城市更新活动。
城市更新活动不包括土地储备、房地产一级开发等项目。
第三条 本市城市更新坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持统筹发展与安全，坚持敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态，坚持“留改拆”并举。
本市城市更新遵循规划引领、有序推进，政府统筹、市场运作，科技赋能、绿色发展，问题导向、问需于民，多元参与、共治共享的原则。
第四条 本市建立健全城市更新组织领导和工作协调机制。市人民政府负责统筹全市城市更新工作，研究、审议城市更新相关重大事项。在市住房城乡建设管理部门设立城市更新综合协调机构，负责城市更新日常工作。
市住房城乡建设管理部门负责制定城市更新计划并督促实施，跟踪指导城市更新示范项目，建立维护城市更新信息系统，按照职责推进城市更新工作。
市规划自然资源管理部门负责组织编制市级城市更新专项规划，按照职责研究制定城市更新有关规划、土地政策。
市发展改革、财政、经济信息化、科技、商务、城市管理、交通、水务、园林绿化、消防、人防、国资、税务、金融监管、市场监管、政务服务、文物、文化旅游、民政、教育、卫生健康、环保等部门，按照职责推进城市更新工作。
第五条 区人民政府（含北京经济技术开发区管委会，下同）负责统筹推进、组织协调和监督管理本辖区城市更新工作。区人民政府应当明确本区城市更新主管部门。区级职能部门应当按照职能分工推进实施城市更新工作。
街道办事处、乡镇人民政府应当充分发挥“吹哨报到” “接诉即办”等制度作用，负责统筹、支持、配合辖区内街区更新，梳理整合辖区资源，搭建城市更新政府、居民、市场主体共建共治共享平台，调解更新项目纠纷。
居民委员会、村民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导下开展具体工作，了解、反映居民、村民更新需求，组织居民、村民参与城市更新工作。
第六条 本市建立健全城市更新平等协商共治机制，坚持党建引领，完善、规范物业权利人、利害关系人依法参与城市更新的制度，保障公众在城市更新项目中的知情权、参与权和监督权。
物业权利人是其持有物业的更新责任人，应当依法开展城市更新活动。
鼓励社会资本参与城市更新活动，依法保障其合法权益。
第七条 本市设立城市更新专家委员会（以下简称专家委员会）。专家委员会按照本条例的规定，开展城市更新有关活动的论证工作，提供咨询意见。专家委员会由相关方面专业人士组成，具体组成办法和工作规则由市住房城乡建设管理部门另行制定。
建立责任规划师参与制度，发挥技术咨询服务、公众意见征集等作用，并作为独立第三方人员，对项目实施方案研提意见，监督项目实施。
实行建筑师负责制，充分发挥规划设计工作的引领作用和专业技术优势，统筹考虑建设质量、工期和成本等因素，确保城市更新项目的品质提升。
研发城市更新技术和产品体系，完善城市更新设计标准。
第八条 本市建立统一的城市更新信息系统，完善数据共享机制，充分利用信息化、数字化、智能化的新技术开展城市更新工作。
城市更新专项规划、导则、更新计划、实施主体选定、实施方案以及有关技术标准、政策措施等，应当通过城市更新信息系统向社会公布。
市、区人民政府及其有关部门依托城市更新信息系统，对城市更新活动进行统筹推进、监督管理，为城市更新项目的实施提供服务保障。
第九条 坚持小规模、渐进式、可持续的原则，统筹推进首都功能核心区城市更新，促进老城整体保护。
城市更新专项规划、更新计划以及城市更新项目实施遇有涉及首都功能的重大事项，应当依照相关规定经首都规划建设委员会审议，向党中央、国务院请示报告。
在京中央单位、驻京部队应当履行在城市更新活动中物业权利人的主体责任，安排相应的更新资金，按照规划要求开展更新活动。
第二章 城市更新规划与导则
第十条 本市城市更新落实北京城市总体规划，以首都发展为统领，按照“三级三类”的国土空间规划体系要求，保障首都功能、改善民生福祉、加强生态保护、传承历史文化、提升治理能力、激发城市活力，实现高质量发展。
通过城市更新专项规划和控制性详细规划对资源和任务进行时空统筹和区域统筹，引领项目实施，推进城市更新工作。
第十一条 城市更新专项规划是指导本市城市更新工作的总体安排，经批准后纳入控制性详细规划。市级城市更新专项规划由市规划自然资源管理部门负责组织编制，区级城市更新专项规划由区人民政府结合本辖区情况组织编制。
城市更新专项规划提出更新目标、明确组织体系、划定重点更新区域、完善更新保障机制。
第十二条 市住房城乡建设、发展改革、经济信息化、科技、商务、城市管理、交通、水务、园林绿化等相关行业主管部门会同市规划自然资源管理部门分类制定更新导则，明确更新导向、技术标准、实施方案编制等要求，指导城市更新规范实施。
第十三条 控制性详细规划是城市更新项目实施的规划依据。区人民政府应当落实总体规划、分区规划要求，开展现状评估，合理确定城市更新规划范围，按照整体统筹原则组织编制控制性详细规划。
第十四条 编制城市更新专项规划、控制性详细规划前应对街区现状进行评估，分类梳理规划范围内需要更新改造的建筑和空间信息，以及存量资源的分布、功能、规模等信息，自下而上查找问题，提出更新利用的引导方向和实施要求。涉及历史文化资源的，应当开展历史文化资源调查评估。
居住环境差、存在重大安全隐患、市政基础设施薄弱以及现有土地用途、建筑物使用功能、产业结构不适应经济社会发展等情况的区域，优先进行城市更新。
第十五条 城市更新项目应当编制城市更新规划和实施方案（以下简称实施方案）。实施方案应当依据控制性详细规划编制；也可与控制性详细规划同步编制，一并上报；重大的城市更新项目可先行编制实施方案，经市政府批准后纳入控制性详细规划。小规模、低风险、功能单一的城市更新项目可直接编制更新项目设计方案。
第十六条 开展城市更新活动，应当遵循以下基本要求：
（一）城市更新应当与“疏解整治促提升”工作有效衔接。有违法建设的，应当在开展城市更新前先行拆除治理，并合理利用疏解腾退空间。
（二）城市更新应当通过疏解腾退、功能置换、闲置资源改建等方式，完善区域功能，补齐公共服务、市政基础和公共安全设施短板。
（三）加强既有建筑定期维护、安全管理、改扩建和拆除管理，落实产权人房屋安全主体责任，在更新时采取有效措施消除危险和严重抗震安全隐患。
严格控制大规模拆除、增建，拆建比应当符合国家及本市相关规定。
任何单位和个人在房屋改造过程中不得擅自损坏房屋建筑主体和承重结构。
（四）严格落实城市风貌管控要求。城市更新过程中，不破坏地形地貌，不伐移老树，不挖山填湖，不随意改变和侵占河湖水系，不随意改老地名。落实本市历史文化名城保护要求，挖掘历史文化和时代价值，延续历史文脉，留住乡愁记忆。
（五）城市更新应当落实本市绿色发展要求，开展既有建筑节能绿色化改造，提升建筑能效水平，发挥绿色建筑集约发展效应，打造绿色生态城区。
（六）城市更新应当对项目地上地下空间进行综合统筹和一体化、集约化提升改造，提高城市空间资源利用效率。
（七）城市更新应当落实海绵城市、韧性城市建设要求，提高城市防涝、防疫、防灾等能力。
（八）城市更新应当选择先进适用的建筑技术，推动数字技术创新与集成应用，加强科技引领，推进智慧城市建设。
（九）城市更新应当落实本市无障碍环境建设相关要求，持续推进适老化城市、社区、住房改造与建设，系统打造城市适老化宜居环境。
（十）城市更新应当建设和完善绿色慢行交通系统，完善城市内部生活性道路网络，构建连续、通畅、安全的步行与自行车道网络。
（十一）城市更新实施主体与物业权利人应当按照约定合理共担改造成本，共享改造收益。
第三章 城市更新规划和土地保障
第十七条 在城市更新改造中，为满足安全、环保、无障碍标准而增设必要的消防楼梯、连廊、风道、无障碍设施、电梯、外墙保温、室外开敞性公共空间等附属设施，增加的建筑规模可不计入总建筑规模。
为保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，包括公共服务设施、市政基础设施、公共安全设施、危旧楼房成套化改造，其增加的规模由各区单独备案统计，通过市区统筹，实现动态平衡。
第十八条 为完善城市功能和补齐城市短板，允许存量建筑用途转换。建筑用途转换经批准后，土地用途可兼容或变更。市规划自然资源管理部门应当制定具体规则，明确用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准。
鼓励各类存量建筑转换为公共服务设施、城乡基础设施、公共安全设施；允许公共管理和公共服务类建筑用途相互转换；允许商业服务业类建筑用途相互转换；允许工业及仓储类建筑在符合控制性详细规划和工业用地管控要求的前提下，转换为其他用途。
建筑用途转换符合正面清单和比例管控要求的，允许土地用途兼容，按照不改变规划用地性质和土地用途管理。超过比例管控要求的，应当变更土地用途，按照转换后的主用途管理。变更土地用途的，按照主用途确定建设用地使用权配置方式、使用年期，结合兼容用途及比例确定综合地价。主用途可按照不同建筑用途的建筑规模比例或功能重要性确定。
住房城乡建设、市场监管、税务、卫生健康、环保、消防等部门应当按照工作职责为建筑用途转换和土地用途兼容使用提供政策和技术支撑，办理建设、使用、运营等相关手续，加强行业管理和安全监管。
第十九条 建设用地使用权依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资（入股）等有偿方式或划拨方式配置。
采取有偿方式配置建设用地使用权的，可以协议方式办理用地手续。
根据实施规划需要，或者涉及土地分割处置的，依法由政府收储后，采取公开招标、拍卖、挂牌等方式重新配置建设用地使用权。本市鼓励采取租赁方式配置建设用地使用权。租赁建设用地使用权可依法登记，租赁期满后可以续租。在租赁期内，承租人按规定支付土地租金并完成更新改造后，符合条件的，租赁建设用地使用权可依法转为出让建设用地使用权。
建设用地使用权租赁、先租后让、作价出资（入股）的具体办法由市人民政府另行制定。
第二十条 在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业业态，在5年内实行按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策。
过渡期内，可按新用途办理规划许可和施工许可手续，不补缴土地价款，不办理不动产登记；过渡期满或转让时，经属地政府评估，符合更新规划和产业发展方向，已实现实施方案既定的使用功能和预期效果的，可按新用途以协议方式办理用地手续。建设用地使用权配置方式、土地使用年期、土地价款评估标准等按照经批准的实施方案和规划许可手续等确定。
过渡期起始日为核发建筑工程施工许可证的日期；不需要办理建筑工程施工许可证的，起始日为核发建设工程规划许可证的日期。
第二十一条 鼓励以弹性年期方式配置建设用地使用权。采取租赁方式配置的，土地使用年期最长不得超过20年；采取先租后让方式配置的，租让年期之和不得超过该用途土地出让法定最高年限。建设用地使用权可提前续期，但剩余年期与续期之和不得超过该用途土地出让法定最高年限。
涉及缴纳或补缴土地价款的，应当考虑土地取得成本、无偿提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间以及提供保障性租赁住房等因素，综合确定土地价款。
采取租赁方式使用土地的，土地租金按年支付或者一次性缴纳，租金标准根据前款及地价评估规定确定。土地租金按年支付的，年租金应当按照市场租金水平定期评估后调整，时间间隔不得超过5年。
第二十二条 城市更新范围内未办理不动产登记的，但已取得土地、规划审批手续的建筑物，在属地不动产登记机构完成地籍调查后，可纳入实施方案办理相关手续。
对于审批手续不全、无任何手续、现状与原审批情况不一致等情形，区政府应当组织有关部门进行调查、认定，涉及违反法律法规规章规定的，依照相关规定进行处理。能够按照现状保留完善相关手续的建筑物，可纳入实施方案办理相关手续。
第二十三条 鼓励合理利用地下、地上空间采取分层开发的方式建设城市公共服务设施。在符合控制性详细规划的前提下，可适当增补停车设施。
未申请或未取得规划建设指标的地上、地下空间，在办理用地、规划手续后，用于补建停车设施的，可以办理独立车位产权及配套设施产权。
第二十四条 支持利用腾退地下空间用于仓储、便民店、家政等便民商业服务网点及文体中心、社区活动中心、宣教基地、物业办公、养老服务等社区公共配套服务设施，利用腾退地下空间补充完善街区服务功能。
第二十五条 城市更新项目确需迁出原物业权利人的，实施主体可以采取产权调换、提供租赁房源或货币补偿等方式，实施产权归集。
第四章 城市更新主体
第二十六条 物业权利人是指城市更新中不动产及其附属设施的所有权人。物业权利人可以依法授权他人代为实施城市更新活动并在授权范围内承担物业权利人责任。
公房尚未出售的，产权单位是物业权利人。公房产权单位授权的经营管理单位，可在授权范围内承担物业权利人责任。
第二十七条 物业权利人在城市更新活动中，享有以下权利：
（一）对自己的不动产及其附属设施自行或委托进行更新，也可以采用联营、入股、租赁等方式进行更新；
（二）对更新的不动产及其附属设施，依法享有经营权和收益权；
（三）城市更新项目中涉及多个物业权利人的，享有相应的投票表决权，对共用部位、共用设施设备和相关场地使用享有收益权；
（四）对城市更新实施过程享有知情权、监督权和建议权；
（五）法律法规规定的其他权利。
物业权利人行使权利不得危及物业的安全，不得损害其他物业权利人的合法权益。
第二十八条 物业权利人在城市更新活动中，应当遵守以下规定：
（一）国家及本市城市更新相关法律法规和制度要求；
（二）执行在城市更新过程中依照法定程序作出的共同决定或决议；
（三）配合开展现状调查、意愿调查，参加相关会议并提供相关资料；
（四）在街道办事处、乡镇人民政府的指导下，开展共同协商；
（五）在城市更新实施过程中，配合做好腾空房屋、允许施工人员入户作业等工作；
（六）承担城市更新相关费用和相应的出资责任；
（七）法律法规关于城市更新的其他规定。
第二十九条 物业权利人为机关、事业单位或国有企业的，应当根据房屋安全、节能等情况及时对持有物业进行更新；涉及持有物业及存量资源划转、移交或者授权经营的，应当按照城市更新主管部门要求，配合做好相关工作。
鼓励国有企业承担社会责任，投资、建设、运营城市更新项目。
第三十条 城市更新项目涉及单一物业权利人的，物业权利人可作为实施主体。城市更新项目涉及多个物业权利人的，协商一致后由其共同委托的物业权利人或者其他主体担任实施主体；无法协商一致的，按照《中华人民共和国民法典》的规定，由物业权利人经表决后确定实施主体。
城市更新项目权属关系复杂，无法依据上述规则确定实施主体的，如项目涉及公共利益、公共安全等情况，可由区人民政府确定实施主体。确定实施主体应当充分征询利害关系人意见，做到公开、公平、公正，并在城市更新信息系统公示。
第三十一条 区人民政府依据城市更新专项规划及街区控制性详细规划，可以将区域综合性更新项目或整合多个城市更新项目，划定城市更新实施单元，统一规划、统一实施、统一运营，统筹地上和地下更新，统筹区域更新与分项更新。
区人民政府应当按照公开、公平、公正的原则，确定与更新实施单元范围内城市更新活动相适应的主体作为更新实施单元统筹主体。更新实施单元统筹主体也可作为项目实施主体。
区人民政府可根据更新实际需要，赋予更新实施单元统筹主体推动达成区域更新意愿、整合市场资源、推动项目统筹组合、推进更新项目实施等职能。
第三十二条 城市更新活动中，相邻的物业权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。
在一个物业管理区域内实施电线、电缆、水管、暖气和燃气管线改造等涉及相邻物业权利人的，应当召开业主大会，按照《民法典》第二百七十八条第六项至第八项要求表决通过。物业管理区域建设规模较大的，可分楼栋、分单元开展实施工作并按楼栋、单元计算表决专有面积和业主人数比例。
第三十三条 在一个物业管理区域内实施更新项目过程中，相邻物业权利人应当执行业主大会决定，提供以下必要的便利：
（一）配合对现状建筑物及附属设施进行测量、改造、修缮及必要的拆除；
（二）给予必要的通行区域、施工作业场所；
（三）提供实施更新改造必要的用水、排水等便利；
（四）其他更新工作必要的便利。
第三十四条 在一个物业管理区域内，相邻物业权利人拒不执行业主大会决定、不按照本条例规定提供相关便利条件，相关物业权利人、利害关系人可依法提起诉讼，请求排除妨碍；延误城市更新工作造成实施主体损失的，实施主体可依法要求责任人进行赔偿。
第三十五条 居住类、产业类、区域综合性更新等涉及多个物业权利人权益及公众利益的城市更新项目，街道办事处、乡镇人民政府或居民委员会、村民委员会可以根据实施主体申请，通过社区议事厅的形式，召开项目确定听证会、实施方案协调会及实施效果评议会，听取意见建议，推进项目实施。
第三十六条 城市更新项目实施方案按照规定程序确定并公开发布后，更新项目区域内物业权利人及利害关系人应当配合改造实施工作。
拒不配合更新改造的，除按照本条例第三十四条规定进行救济外，实施主体可以依据授权向区城市更新主管部门申请调解；调解不成的，如项目实施涉及公共利益、公共安全等情况，区城市更新主管部门可以依申请作出更新决定。
物业权利人及利害关系人对决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在决定规定的期限内又不配合的，由区城市更新主管部门依法申请人民法院强制执行。
第三十七条 城市更新过程中，涉及公有住房腾退的，可采取房屋置换的方式进行。房屋置换可采取租赁置换和产权置换两种方式。
城市更新项目范围内公房承租人签订腾退协议比例达到项目实施方案规定要求的，产权单位可依据公有住房租赁合同的约定或法律规定解除未签订腾退协议的承租人承租协议，并妥善安置。解除协议后承租人拒绝腾退的，产权单位、承租人可以按照本条例第三十六条规定执行。
第三十八条 城市更新过程中需要对私有房屋进行腾退的，城市更新项目范围内物业权利人腾退协议签约比例达到百分之九十五以上的，实施主体与未签约物业权利人可以向区人民政府申请调解。调解不成且项目涉及公共利益的，区人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定做出征收决定。
实施房屋征收的，由城市更新实施主体向区人民政府提出征收申请，并同时提交经过经审定的项目实施方案、征收资金来源、安置房源落实等证明文件。
第五章 城市更新实施
第一节 城市更新内容
第三十九条 实施首都功能核心区平房（院落）保护性修缮、恢复性修建，可采用申请式退租、换租、房屋置换等方式，完善配套功能，改善居住环境，加强历史文化保护，恢复传统四合院基本格局；按照核心区控制性详细规划合理利用腾退房屋，建立健全平房区社会管理机制。核心区以外的地区可以参照执行。
支持社会资本开展更新房屋再利用，实施主体完成直管公房申请式退租和恢复性修建后，可获得房屋经营权。推进直管公房经营权质押，鼓励金融机构向获得区政府批准授权的实施主体给予贷款支持。
首都功能核心区平房（院落）腾退空间，在满足居民共生院改造和申请式改善的基础上，允许实施主体依据街区控制性详细规划，利用腾退空间发展租赁住房、便民服务及文旅服务等行业。
第四十条 实施简易楼和危旧楼房改建。建立居民出资、社会筹资参与、政府支持的资金筹集模式，支持居民提取住房公积金或利用公积金贷款用于支付改建成本费用。
改建项目应当提升规划功能、不增加城市人口，可利用地上、地下空间，补充部分城市功能，适度改善居民居住条件，可适当增加建筑面积作为共有产权住房或保障性租赁住房。
对于位于重点地区和历史文化街区内的危旧楼房和简易楼，鼓励居民腾退外迁，改善居住条件。
第四十一条 实施老旧小区综合整治改造。根据国家和本市有关要求，明确界定老旧小区范围。依法拆除小区内违法建设，整治提升小区环境，开展住宅楼房抗震加固和节能综合改造，健全物业管理长效机制，改善老旧小区居住品质。经业主共同决定，业主共有的设施与公共空间，可通过改扩建用于补充小区便民服务设施、增加停车位。
实施老旧住宅楼房加装电梯。加装电梯应当依法征得本单元业主及受加装电梯影响的相关业主同意。受益业主应当承担加装电梯建设和维保、运维费用。
售后公房参与老旧小区综合整治改造工作的，售房单位应当在整治改造开展前完成专项维修资金的补建工作。
第四十二条 实施老旧厂房更新改造，发展与街区功能定位相适应的产业业态，补充公共服务设施，补齐城市功能短板，发展高精尖产业。
对于已开工或完工的，因手续缺失尚未办理消防验收等手续的老旧厂房改造项目，可参照新建项目补办相关手续。
在符合设计要求、保障建筑安全的基础上，可以合理利用厂房空间进行加层改造。
第四十三条 实施低效产业园区更新，推动传统产业转型升级，发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业，完善产业园区配套设施。
区人民政府应当建立产业园区分级分类认定标准，将产业类型、投资强度、产出效率、创新能力、节能环保等要求，作为产业园区土地供应的前置条件。区人民政府组织与产权主体及实施主体签订履约监管协议，约定违约时的土地收回方式，作为建设用地有偿使用合同的附件。对于未达到履约监管协议约定条件的，区人民政府应当按照约定收回建设用地使用权。
第四十四条 实施老旧低效楼宇更新。优化业态结构、完善建筑安全和使用功能、提升空间品质、提高服务水平，拓展新场景、挖掘新消费潜力、提升城市活力，提高智能化水平、满足现代商务办公需求，促进国际消费中心城市和智慧城市建设。
对存在安全隐患或严重抗震安全隐患、以及节能水平严重不符合本市标准的，物业权利人应当及时进行更新。相关物业权利人没有能力更新的，可以向区人民政府申请收购建筑物所有权、退回土地使用权，由区人民政府组织更新。
在同一建筑中允许不同功能用途相互混合，在符合相关安全等规定的条件下，可在商业、商务办公建筑内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利、宿舍居住等功能。
第四十五条 实施老旧、闲置公共服务设施的更新改造。鼓励利用存量资源改造为公共服务设施和便民服务设施，按照民生需求优化功能、丰富供给，提升公共服务设施的服务能力与品质。
实施老旧交通设施的更新改造。结合城市更新活动完善道路网络，补足交通设施短板，强化轨道交通一体化建设、鼓励场站复合利用，促进绿色交通设施改造，提升智慧交通建设水平。
实施老旧市政基础设施的更新改造。推进综合管廊建设，完善市政供给体系，提升可持续支撑能力。加强市政系统承载能力、安全水平，加快信息化建设，推进基础设施高质量发展、功能融合以及绿色低碳能源转型。
建立市政专业整合工作推进机制，统筹道路施工和地下管线建设，形成配套道路、随路管线、厂站源头等设施内外衔接、梯级配置、联合保障。新建道路的地下管线工程原则上应随同新建道路工程同步办理立项、规划和施工许可。
实施老旧公共安全设施更新改造，加强首都安全保障，多措并举提高城市韧性，切实提高城市应对多风险叠加能力，确保首都持续安全稳定。
集体经营性建设用地上的城市更新项目，用地范围内为本项目服务的配套公共服务设施、道路和市政设施，可采取占地方式建设，由相关单位接收并实施监督管理，确保按规划用途使用。
第四十六条 实施老旧公共空间的更新改造，以绿色空间、滨水空间、慢行系统、边角地、插花地、夹心地等为对象，提升精细化治理水平，改善环境品质与风貌特色。
实施居住类、产业类城市更新项目时，可将边角地、插花地同步纳入相关更新规划，并同步组织实施。鼓励社会投资主体一体实施相邻公共空间更新。
公共空间类更新项目由项目所在地街道办事处、乡镇人民政府或其授权的单位担任实施主体。相关专业部门、公共服务企业予以专项支持，企业可通过提供专业化物业服务、作为实施主体等方式参与公共空间改造，实现公共空间长期运营。
第四十七条 推动街区更新，整合街区各类空间资源，补短板、强弱项，统筹推进居住类、产业类、设施类、公共空间类更新改造，促进生活空间改善提升、生产空间提质增效，加强街区城市修补和生态修复。
推动轨道交通场站及周边存量建筑一体化更新。推进场站用地综合利用，实现轨道交通与城市更新有机融合，带动周边存量资源提质增效，促进场站与周边商业、办公、居住等功能融合，补充公共服务设施。
推动重大项目及周边地区更新。本市重大项目建设时，应当梳理周边地区功能及配套设施短板，提出更新改造范围和内容，推动周边地区老旧楼宇与传统商圈、老旧厂房与低效产业园区提质增效，促进公共空间与公共设施品质提升。
第二节 项目实施与管理
第四十八条 建立市、区城市更新项目库，实行城市更新项目常态申报和动态调整机制，具备实施条件的项目纳入城市更新计划。
第四十九条 实施主体编制城市更新项目实施方案时，应当进行现状评估、房屋建筑性能评估、消防安全评估、更新需求征询、资源整合等工作，并报区城市更新主管部门。
项目实施方案应结合实际情况，明确更新范围、内容、方式及建筑规模、使用功能、设计方案、建设计划、土地取得方式、市政基础设施和公共服务设施建设、成本测算、资金筹措方式、运营管理模式、产权办理等内容。
更新项目使用土地过渡期政策的，应当在实施方案中明确过渡期满或转让时的建设用地使用权配置方式、土地使用年期、土地价款评估标准等内容。
更新项目涉及多个物业权利人的，实施主体应当按照本条例规定与相关物业权利人充分协商，项目实施方案应当按照《民法典》规定经表决通过。
第五十条 项目实施方案由区人民政府组织区相关行业主管部门进行联合审查。审查通过的，由区城市更新主管部门会同相关行业主管部门出具相关意见，并在城市更新信息系统上公示，公示时间不得少于十个工作日。
对项目实施方案应重点审核以下内容：
（一）物业权利人对项目实施方案的表决情况；
（二）项目实施方案的建筑规模、主体结构、使用用途调整等情况是否符合相关规划；
（三）现状评估、房屋建筑性能评估等工作情况；
（四）项目资金和用地保障情况；
（五）专业技术评价、更新改造空间利用及运营情况；
（六）是否符合城市更新规划和导则相关要求；
（七）是否符合本条例第十六条相关要求。
第五十一条 政府投资为主的城市更新项目，可由区人民政府或实施主体将相同、相近类型项目或同一实施单元内的项目合并招标，统一设计。
根据项目实际情况，区人民政府或实施主体可在项目纳入城市更新计划后或在项目主体、招标内容和资金来源等基本明确的前提下，在编制实施方案阶段先期开展勘察设计招标等工作。鼓励中小企业和事务所积极承接更新项目。
第五十二条 项目实施主体依据审查通过的项目实施方案申请办理投资、土地、规划、建设等行政许可或备案，各主管部门应当实行联合审批。
经审查通过的项目实施方案中载明的实施主体可认定为项目建设单位。
第五十三条 在保障公共安全的前提下，城市更新中既有建筑改造的绿地率可按区域统筹核算，人防、建筑退线、日照间距、日照时间、机动车停车数量等无法达到现行标准和规范的，可按照改造后不低于现状的标准进行审批。
相关行业主管部门可按照环境改善和整体功能提升的原则，制定适合城市更新既有建筑改造的标准和规范。
第五十四条 城市更新既有建筑改造应当确保消防安全。按照尊重历史、因地制宜的原则，改造项目受条件制约执行现行消防技术标准确有困难的，可按照不低于建成时的消防技术标准或采用消防性能化方法进行设计。
相关行政主管部门可根据城市更新要求，制定相适应的既有建筑改造消防技术标准或方案审查流程。
第五十五条 利用更新改造空间按项目实施方案从事经营活动的，相关部门可予办理经营许可。
对于原有建筑物进行多种功能使用，不变更不动产登记的，不影响实施主体办理市场主体登记等经营许可手续。
第五十六条 市、区人民政府应当对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，引导社会资本参与。鼓励通过依法发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。
纳入城市更新计划的项目，依法享受行政事业性收费减免，涉及纳税人依法享受税收优惠政策。
鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，满足城市更新融资需求，依据审查通过的项目实施方案提供项目融资。鼓励住房公积金支持城市更新项目。
第六章 监督管理
第五十七条 全面实施城市体检评估制度，落实各区人民政府和相关主管部门工作责任，定期评估考核。
市人民政府及相关行业主管部门应当对区人民政府及相关部门城市更新过程中规划计划编制、实施主体确定、实施方案审核、审批手续办理、信息系统公示等情况进行监督指导、评估考核和协调调度。
第五十八条 市、区城市更新主管部门会同行业主管部门对城市更新项目进行全过程监督。
市区国有资产监督管理机构应当建立健全与国有企业参与城市更新活动相适应的考核机制。
第五十九条 对于违反城市更新相关规定的行为，任何单位和个人有权向市、区人民政府及相关部门投诉、举报。市、区人民政府及其有关部门应当按照规定及时核实，处理投诉、举报。
第七章 法律责任
第六十条 违反本条例规定的行为，法律、法规已有处理规定的，从其规定。
第六十一条 违反本条例第二十八条第（三）项规定，相关物业权利人拒不遵守相关更新规定的，可由区城市更新主管部门责令限期改正，逾期不改的，给予警告、通报批评的处罚。
第六十二条 实施主体在编制实施方案中弄虚作假、采取欺骗方式取得联合审查意见的，由区城市更新主管部门责令改正，给予警告、通报批评，并处五万以上十万以下罚款；情节严重的，处十万以上二十万以下罚款。
第八章 附则
第六十三条 本条例自 年 月 日起施行。
来源：北京商报 北京市住建委官网
根据省委办公厅、省政府办公厅《关于严格规范村庄撤并工作的若干措施》（冀办密传〔2021〕14号）有关要求，我们起草并印发了《关于进一步做好全省搬迁撤并类村庄承包地流转管理工作的指导意见》（冀农发〔2021〕88号，以下简称《指导意见》）。
一、出台背景
《指导意见》立足搬迁撤并类村庄承包地利用现状和特征，着力突出引导和鼓励农户依法依规流转承包地经营权，坚决防止借村庄撤并名义强行流转承包地，加强承包地流转管理和服务，依法保护农民合法权益，主要有四个方面特点：
1、是坚持问题导向
针对可能存在的借村庄撤并名义强行流转承包地、承包地流转管理和服务水平不高、搬迁撤并类村庄农户承包地被收回等问题作出了明确回应，核心要义是引导搬迁撤并类村庄农户流转承包地，但不能强迫其流转承包地，要维护其土地承包经营权。在此基础上，开发利用好土地资源。
2、注重突出重点
加强政策引导，强化资源整合，搭建农村承包地产权流转交易平台，做好搬迁撤并类村庄农户承包地经营权流转的指导和服务，积极做好与培育新型农业经营主体、发展壮大农村集体经济等工作有序衔接。
3、全面加强领导
各地全面落实属地管理，尤其是要求市、县两级农业农村部门把做好搬迁撤并类村庄承包地流转工作作为一项重大的政治任务，担责担当，确保农户承包地实现合理利用，坚决避免承包地撂荒。
4、着力宣传引导
各地充分利用网站、电视、村村通广播、微信、宣传栏等媒介，全方位、多角度宣传承包地流转政策，消除搬迁撤并类村庄农户流转承包地顾虑。同时，也要加大对各类新型经营主体的宣传力度，引导当地家庭农场、农民合作社、龙头企业等积极参与承包地流转工作。
二、重点内容
1、保护农民土地承包权益
尊重农民意愿，对承包地可进行自主经营，可流转部分或全部承包地经营权，也可有偿自愿退出；承包地被征收的，可依法获得相应补偿。任何组织和个人不得强迫或限制农民流转承包地，不得违法调整和收回承包地，不得以退出承包地承包权作为享受搬迁撤并政策的条件。
2、搭建管理服务平台
加强县级农村产权流转交易中心建设，继续推广省级《农村土地经营权流转合同样式》文本，规范搬迁撤并类村庄农村承包地经营权流转行为，强化承包地流转合同备案管理。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解承包地经营权流转纠纷。
3、有序推进承包地流转
鼓励和引导农民在自愿前提下，通过出租（转包）、入股等方式流转承包地经营权，流转收益归农民所有，搬迁撤并类村庄农民原来享受的各项支农惠农政策补贴维持不变。引导农民采取市场化方式对承包地进行流转经营，对一时难以流转的承包地，可由县级农村产权流转交易中心按市场均价流转或统一打包开发经营；对已不适合耕种经营的承包地，符合条件的可实施退耕还林、建设防护林等生态工程项目。鼓励搬迁撤并类村庄农民采取互换并地、有偿转让等方式解决承包地细碎化问题。
4、规范承包地流转程序
乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门要向达成流转意向的双方提供统一文本格式的流转合同，指导流转合同签订，并建立土地经营权流转台账，对土地经营权流转有关文件、资料及流转合同等进行归档。农户与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同后，于5日内向发包方备案。
5、加快培育各类农业经营主体
通过项目扶持、金融帮扶、保险兜底等措施，引导和鼓励种植大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等各类农业经营主体积极参与搬迁撤并类村庄承包地的开发利用，使其成为承包地流转的承接主体。鼓励耕地优先向从事粮食生产的经营主体流转。鼓励搬迁撤并类村庄农户以承包地经营权作价入股家庭农场、农民合作社等新型经营主体，采取“保底收益+按股分红”等方式，共享股份合作经营成果。
6、充分发挥农村集体经济组织作用
支持搬迁撤并村庄农村集体经济组织在尊重群众意愿的基础上，组织引导农户以托管、流转、入股等方式，推动承包地规模经营，利用集体积累资金、社会资本、项目资金或采取股份合作等方式，对承包地实行统一整治后，由农村集体经济组织统一经营或再流转给种养大户、新型经营主体等，大力发展“一村一品”“一县一业”乡土特色产业，建设现代农业园区。
7、完善全方位社会化服务
因地制宜推广农业生产实践中成效较好的全产业链托管服务、菜单式多环节托管服务、承包地股份合作分工托管服务、股份托管并行托管服务、专业化托管服务等托管服务模式，为农民开展代耕代收、农技推广、农资供应、统防统治、烘干储藏、加工营销等生产性服务，解决搬迁撤并类村庄农民承包地耕种难题，有效推动搬迁撤并类村庄小农户与现代农业有机衔接。
来源：土流网
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文章来源参考：【头条】最高法会议纪要谈行政协议未约定违约责任时行政机关违约责任承担，，行政机关未按约定履行协议
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