更新时间:2024-12-27 06:28 发布:2024-10-18 17:02 文章来源：北京圣运律师事务所
现如今的征地拆迁数量虽然远远比不上几年前，但是在乡村振兴、城市化不断建设的道路上，少不了房屋被拆，土地被征收的情况。
只不过，现在的征收模式发生了转变，就集体土地征收而言，自新《土地管理法》及《土地管理法实施条例》施行后，征收方需要先与被征收农民签订补偿协议，落实补偿后，才可以向相关部门报批正式征收。
但是个别征收方在完成前置征收程序时，为了尽快拿到土地，提高签约比例，会以相对较高的拆迁奖励作为诱饵，促使被征收人签订补偿协议，并要求其尽快将房屋腾退。
有的地区为了推进拆迁工作，甚至推行“奖励3+3”，就是在一个小区范围内，拆迁先搬走的住户可以获得3万元的奖励，如果某一幢楼的住户都在规定的时间内搬走，那么其中每一户还能再获得3万元的奖励，将所有的被拆迁人的利益捆绑在一起。
而有的被征收人基于对相关部门的信赖，且在听到有高额的拆迁奖励费后，会经不住诱惑，随即与征收方签订补偿协议或是先领取了拆迁奖励费，便迫不及待地将房屋腾出并交付给征收方。
但在房屋被全部拆除之后，村民才发现，相关部门所承诺给自己的补偿或是其他条件都遥遥无期。
那么，这种先拆迁、后补偿的做法合法吗？对于被拆迁人先领取了拆迁奖励费或是领取了一部分补偿，然后相关部门就把房子给拆除了做法又是否合法呢？
这里北京圣运律师可以很明确地告诉大家，无论是先拆迁、后补偿，还是先领奖励费再拆房、再补偿都是不合法的。
根据《土地管理法》中的规定，在集体土地征收中，对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则进行。
尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。
从上述的规定中我们可以看到，无论是集体土地征收还是国有土地征收中，都需要遵循“先补偿、后搬迁”的原则，若未遵循该项规定，那么就算与被征收人签订了补偿协议，被征收人拿到了拆迁奖励费，或是部分拆迁补偿款，只要补偿未全部真正地落实，那么拆除行为一定会被确认为违法。
一般而言，集体土地上的征收必须要严格履行征地预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、拟订征地补偿安置方案、征地补偿安置公告、按规定组织听证、办理补偿登记、签订征地补偿安置协议等土地征收前期工作程序。
若绝大多数被征收人对补偿安置协议无异议，那么需要尽快与被征收人签订补偿协议，在签订补偿协议后，那么才可以向相关部门上报材料，申请征地，在未完成这些前期程序的情况下，是不可以直接征地的。
因此，实践中如果征收方未按照上述程序依法进行，而是在绝大多数被征收人对补偿有异议的情况下，采取先给予高额的拆迁奖励费的征收方式，促使被拆迁人签订补偿协议，再拆除房屋，那么显然就违背了“先补偿、后搬迁”的征收原则，也是不合法的征收行为，被征收人完全有权拒绝。
总之，北京圣运律师最后要提醒大家的是，先拆迁、后补偿，或是先给予拆迁奖励费，最后进行补偿对被征收人来说都是一个很大的陷阱，一旦轻信高额的拆迁奖励费，或是征收方承诺的优厚条件，然后签订补偿协议，那么必定会对被征收人很不利，所以，大家一定要注意。
管制性征收概念在司法实践中的运用
内容摘要
国家征收土地时，由于要实现集体土地所有权移转为国有的法律效果，应当先补偿后征收已是共识。行政机关作出的管制行为，虽然未产生所有权移转为国有的法律效果，却直接导致当事人财产权益明显减损，该管制行为就产生了类似征收的法律效果。由于我国立法上缺乏管制性征收的概念，当事人的财产权益因管制行为而减损时，如何救济缺乏法律规定。本文首先综合职权要素和责任要素，准确确定适格被告，再对管制性征收的概念和要点进行梳理，明确行政机关作出的管制性行为直接导致当事人财产权益明显减损时，行政机关应当对被管制人进行行政补偿，最后提出现阶段对管制性征收进行司法审查时应坚持司法谦抑原则。
关键词 行政 行政补偿 适格被告 管制性征收 权益减损
裁判要旨
1.行政行为的审批主体和实施主体不一致的情况下，确定适格被告时，应审查行政行为的职权要素和责任要素，以行使行政管理职权和应当承担行政管理责任的行政机关为被告。
2.在行政管理过程中，行政机关对土地等作出的管制性行为直接导致当事人财产权益明显减损，该类管制性行为即产生类似行政征收的法律效果，行政机关应当采取类似征收补偿的方式，对被管制人进行行政补偿。
相关法条
《国家级森林公园管理办法》第十六条因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法应予补偿。
案件索引
一审：郑州市中级人民法院（2021）豫01行初356号（2021年8月27日）
二审：河南省高级人民法院（2021）豫行终1638号（2021年12月21日）
基本案情
高留升系河南省新郑市辛店镇千户寨村村民。1988年3月，高留升与千户寨村委会签订承包合同，约定高留升承包案涉荒山林场，承包期15年。该合同签订后，高留升开始在荒山上种植和管护林木。1995年1月双方重新签订合同，明确高留升承包荒山250亩，承包期内一切附属物归高留升所有，税金、育林金等一切费用由高留升承担，合同期限10年，到期后高留升享有优先承包权，承包期内如果村集体或国家需要，村集体有权终止合同收回荒山，但一切附属物归高留升所有。该合同到期后，双方续签合同至2016年1月。之后，双方未再续签合同。
原国家林业局于2005年12月23日向“新郑市始祖山森林公园管理处”作出《关于准予设立始祖山国家级森林公园的行政许可决定》，同意设立河南始祖山国家森林公园，行政区域位于河南省新郑市，期限为长期。高留升原承包的荒山位于该森林公园范围内，被划入国家森林公园后，其中的林木仅能进行抚育和更新性质的采伐且审批程序严格，高留升无法就案涉林木再获得任何经济利益，故其向新郑市政府、新郑市林业局和具茨山森林公园管委会多次请求给予补偿，均无果，遂提起本案行政补偿诉讼。新郑市政府则认为，山上林木仍归高留升所有，政府未实施征收行为，故其作为本案被告主体不适格。
另，根据新郑市机构编制委员会下发的《关于组建新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管委会的通知》可以确定，具茨山森林公园管委会根据新郑市政府的授权，在森林公园范围内行使有关职能部门的行政管理权。原国家林业局作出的案涉《关于准予设立始祖山国家级森林公园的行政许可决定》抬头中显示的“新郑市始祖山森林公园管理处”后来更名为“具茨山森林公园管理处”，系具茨山森林公园管委会的内设机构。
裁判结果
河南省郑州市中级人民法院于2021年8月27日作出（2021）豫01行初356号行政判决，判决被告新郑市人民政府于本判决生效之日起60日内依法对高留升原承包的荒山上的附属物作出补偿决定。宣判后，新郑市人民政府提起上诉，河南省人民法院于2021年12月21日作出（2021）豫行终1638号行政判决，驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为：一、新郑市人民政府是本案的适格被告。行政诉讼被告的确定，须享有行政权，能以自己的名义行使行政职权并能独立承担由此产生的相应法律责任。本案中，申请设立国家级森林公园的机构是“河南新郑市始祖山森林公园管理处”，该管理处后调整为具茨山管委会的内设机构，具茨山管委会系事业单位法人，由新郑市人民政府设立，并非法律规定、规章授权的事业单位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故本案中，新郑市人民政府应是本案适格被告。二、新郑市人民政府应当对高留升作出补偿决定。《国家级森林公园管理办法》第十六条规定，因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法应予以补偿。本案中，高留升享有涉案林地的承包经营权，批准成立国家级森林公园后，涉案林地由森林公园经营管理机构根据国家级森林公园总体规划进行经营管理，高留升对涉案林地的承包经营受到了极大的限制，其经营权利的减损客观存在，新郑市人民政府应当对高留升的损失进行补偿。故判令被告新郑市人民政府于本判决生效之日起60日内依法对高留升原承包的荒山上的附属物作出补偿决定。
案例注解
行政管理实践中，行政机关作出的管制性行为，虽然未产生所有权转移的法律效果，却直接导致当事人财产权益明显减损。我国未在立法上明确管制性征收的概念，被管制人因行政机关的管制性行为造成权益减损时获得补偿困难重重。本案原告高留升就面临这样两个困境：一是不知该向谁请求补偿，二是在林木所有权仍归其所有的情况下，其无法说清为什么应当对其进行补偿。因此，本文在确定适格被告的基础上，对管制性征收的概念和要点进行梳理，明确如果存在被管制人权益明显减损且该权益减损与行政机关的管制行为具有因果关系，行政机关就应当采取类似土地征收补偿的方式，对被管制人进行行政补偿。
一、准确确定适格被告是获得行政补偿的前提
适格被告是在解决具体案件中,依照法律规定,谁能够取得或必须以被告的名义进行行政诉讼活动的资格。[①]行政诉讼被告，是行政行为的职权主体，也是行政争议的一方当事人。其基于一定职权，作出一定行政行为，又因一定的职权行为，对行政相对人或利害关系人的权利义务造成实际影响，因而被诉至法院，被要求承担一定的责任。因此，行政诉讼被告的概念，存在三方面的基础要素，一是职权要素，二是行为要素，三是责任要素。其中，行为要素是确立行政诉讼被告的最一般的要素。在行为要素无法判断的情况下，比如对于不作为，没有狭义上的行为存在，又比如对于多主体行政行为，有实施主体、审批主体等，这些特殊情形可概括为“无行为情形”或“行为模糊情形”，在这些特殊情形下，则需要通过职权要素、责任要素来综合判断确定适格被告。[②]
在国家级森林公园的设立事项上，作出案涉行政许可决定的是原国家林业局，确定国家林业局为被告似乎更符合法律规定，但从职权要素和责任要素考量并非如此。首先，从职权要素来看，根据《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变更隶属关系审批管理办法》的规定，原国家林业局接到申请人提交的国家级森林公园设立申请后，审查申请人提交的材料，把握森林风景资源质量标准、确定质量等级评定分值、审查经营管理机构是否健全等，在确认各项条件达标的基础上作出准予设立的决定。原国家林业局更多是审查案涉林地各项指标是否可以达到国家级森林公园的标准，其并不存在出于某一行政管理目的，主动将某地的林地资源设为国家级森林公园的行政职权，因此原国家林业局仅为行政行为的审批主体。反观当地政府，其向原国家林业局提出将辖区内林地设为国家级森林公园的申请，恰是其基于对辖区内享有的行政管理职权作出的行为，当地政府系国家级森林公园是否设立的发起主体及设立后的实施主体。其次，从责任要素来看，国家级森林公园设立后，所在地的森林资源得到了更好的保护，作为风景区的国家级森林公园如有相应的门票等收入亦是当地财政收入的一部分，根据“受益者负担”原则，获益的行政主体也应是承担责任的主体。
因此，如果行政行为的审批主体和实施主体不一致，确定适格被告时，应审查行政行为的职权要素和责任要素，以行使行政管理职权和应当承担行政管理责任的行政机关为被告。
二、引入管制性征收概念，为被管制人权益减损获得补偿确定理论基础
在提起本案诉讼之前，高留升曾多次向当地政府及相关职能部门提出行政补偿申请，请求对其林木进行补偿，均未获得回应。本案诉讼中，新郑市人民政府仍然辩称并未征收案涉土地，故新郑市人民政府不是适格被告，且地上附属物（即高留升主张的林木）所有权仍归高留升所有，因此不应对高留升进行补偿。从逻辑上来讲，新郑市人民政府的抗辩理由似乎是成立的，因为“征收”，是国家基于公共利益的需要，以行政权取得公民所有的动产或不动产所有权并给予公平合理补偿的制度。[③]而本案中，新郑市人民政府并没有以其行政权取得公民高留升的林木所有权，故新郑市人民政府主张其不是适格被告，且不应对高留升进行补偿。但是如果支持新郑市人民政府的抗辩理由，本案的审理就面临一个无法回避的问题，即高留升对其林木所有权权益的减损如何才能得以弥补。
根据《中华人民共和国民法典》第二百四十条的规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。而在上述占有、使用、收益和处分权中，处分权是所有权人对其财产在法律规定的范围内最终处理的权利，即决定财产在事实上或者法律上命运的权利，包括资产的转让、消费、出售等方面的权利。处分权是所有权四项权能的核心，是所有权区别于他物权的一个重要特征，也是财产所有人最基本的权利。高留升原承包的案涉荒山被划入国家级森林公园后，其享有所有权的林木只允许进行抚育和更新性质的采伐，且该种形式的采伐都要履行严格的审批程序。此时，高留升对案涉林木实际上已经无法行使处分权，也即其对案涉林木的所有权权益出现了明显减损，且该权益减损与行政机关的管制行为具有法律上的因果关系。
“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定专门的严格的概念，我们便不能清楚和理性地思考问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言。”[④]该案审理中出现的问题，根本原因在于我国立法中缺乏管制性征收的概念，管制性征收是指行政机关通过设定一些控制性的目标，运用强制性的行政权力实施土地利用方面的限制从而形成土地利用管制，当该管制过度之时造成财产权益尤其是土地利用权益的减损，需要参照征收进行补偿的法律制度。[⑤]从这一概念可以看出，管制性征收意在通过“管制”限制物权，而非通过“征收”取得物权。引入管制性征收的概念之后，本案面临的问题就迎刃而解了
结合管制性征收的概念，我们认为，高留升原承包的荒山被划入国家级森林公园，虽然并未有行政决定确定征收该荒山及荒山上的林木，但划入国家级森林公园之后，对高留升行使林木所有权产生了管制，造成被管制一方的权益明显减损，这种减损即行政机关的管制造成了类似征收的财产损失，行政机关应当采用处理征收造成的损失相类似的办法，对该管制行为产生的损害进行补偿，因此，人民法院依法支持高留升的诉讼请求，判决新郑市人民政府针对高留升的补偿请求，依法作出补偿决定。
三、在司法审查中对管制性征收的概念和要点进行阐述具有现实意义
首先，在司法审查中引入管制性征收的概念，可以促成被管制人顺利获得补偿。“没有救济的权利不是权利”（A Right without remedy is not right),这一法律格言强调的即是救济对于权利实现的重要作用。在现代国家，救济总是与司法途径紧密联系在一起。因行政管制行为的作出导致被管制人的权益减损，对被管制人给予补偿是应有之义。在管制性征收制度不完善、且在法律没有明确规定时，被管制人诉诸司法程序寻求救济，人民法院经过审查发现的确有待救济的权利，基于司法政策，在个案中对管制性征收的概念和要点进行阐述，灵活适用法律以促成行政机关补偿其因管制行为给被管制人造成的经济损失，可以促成被管制人被减损的权益尽快得到弥补，以实现实质性的正义。
其次，在司法审查中引入管制性征收概念，对我国管制性征收制度的产生具有促进作用。在1922年宾夕法尼亚煤炭公司案中，美国联邦最高法院认为政府过分的管制行为可以被认定为征收，即因公共利益的需要，对私人财产权予以适度限制、施加特别义务，对正常使用附加条件的管制性行为，构成应予公平补偿的准征收行为。[⑥]从该案开始，作为判例法国家，美国管制性征收的判断标准逐渐构建起来。我国的司法实践中，在涉及“中国天眼”建设出现的一起行政协议案件中，人民法院认为，涉案补偿协议虽然名为对涉案房屋进行征收，但并不涉及房屋所占土地，其实质是基于公共利益需要对公民土地进行用途管制，并不涉及将集体土地征收为国有土地的问题。该案可以视为一起较为典型的“管制性征收”案件。法院在司法审查中，针对行政管理实践中存在的行政管制行为进行合法性以及一定程度上的合理性评价，对是否应予补偿的问题进行判断，向行政机关传递司法对待此类行政争议的态度，可以督促行政机关在采取行政管制行为时有意识地对管制性征收实施后的补偿问题进行探索，对我国管制性征收制度的产生具有促进作用。
最后，在司法审查中引入管制性征收概念，有助于实现个人私权利和政府公权力的平衡。对习近平法治思想进行高度概括的“十一个坚持”中，明确坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。法治中国建设要求更加重视以法治方式维护人民的根本利益，在执法司法实践中，随着经济社会快速发展，政府管理方式也日趋灵活和多样，行政机关的管制性行政行为会逐渐增多，法律条文不可能时刻反映社会的变化，因此，法律的滞后性是任何一个法治国家无法回避的问题。人民法院在对个案进行审查和裁判时，应当注重个人私权利和行政公权力的平衡，当行政机关的管制行为符合管制性征收的概念和要点，造成个人权益明显减损时，法院就应当判决行政机关承担补偿责任，如此方能平衡各方利益，更好地促进公共利益的实现。
四、对管制性征收进行司法审查时需要注意的问题
人民法院在对因管制性征收而产生的行政案件进行审理时，应保持司法谦抑性。所谓司法谦抑性，是指人民法院在司法活动中应保持适当的隐忍、克制和谦让，尊重权力和权利。司法谦抑性最早是为保障人权而提出，适用于刑事司法领域，体现为“慎刑”的理念。当今，司法谦抑性也同样适用于民事、行政审判和执行领域，表现为不诉不理的管辖被动性，不偏不倚的裁判中立性，尊重立法权和行政权，不干扰民事权利、维护基本人权等。[⑦]对于在探索阶段的管制性征收类行政诉讼案件的审理，司法审查时更应当保持其谦抑性。
首先，被管制人（行政相对人）有适度容忍的社会义务，只有在权益明显减损时才有权获得补偿。被管制人有时不能得到补偿，需要自行承担损失。某些临时的、短暂性的管制（比如大型会议期间适度的交通限制措施等，造成的权益减损并不会太大，此时被管制人作为财产权利人就负有容忍的社会义务），无权请求行政机关对其进行补偿。而本文中提到的高留升诉新郑市人民政府行政补偿案，新郑市人民政府向原国家林业局提出申请将案涉荒山划入国家级森林公园，获批后，在该森林公园范围内，高留升虽然仍享有案涉林木的所有权，但其不可能再对案涉林木行使处分权能，该管制行为对高留升所有权的限制已经超出了权利人应当“适度容忍”的范畴，那么就应当对高留升进行公平合理的补偿。
其次，在管制性征收的补偿问题上，司法审查应对行政机关的首次判断权给予尊重。司法作为社会公平正义的最后一道防线，应维持其裁判的最终之权威性。如前所述，不同于法律意义上的征收，管制性征收系随着社会发展，行政机关管理实践探索中出现的新形式的准征收行为。管制性征收中如何确定补偿标准，是目前的难点所在。因此，除非是该管制行为给被管制人造成的权益减损可以通过在案证据明确予以认定，否则，司法审查中就应当给予行政机关首次判断权。一方面，这是司法谦抑性的必然要求。另一方面，作为一个行政补偿争议，并不存在一个违法行政行为需要司法权介入以恢复已经失衡的法律关系，由行政机关对管制性征收的补偿问题作出首次判断有利于该类行政争议的实质性化解。而且，行政补偿的方式可以是多种多样的，除了财产补偿外，还可以由行政机关在生产、生活、就业等方面给予被管制人妥善安置的形式，对被管制人的损失予以弥补，而这些灵活的行政补偿方式，有赖于行政机关和行政相对人双方协商确定，该行政补偿争议的双方当事人先协商解决，无法形成一致意见时，由行政机关就补偿问题行使首次判断权，更符合我国目前对管制性征收探索阶段的特点。
一审法院合议庭成员：吕家祥王 冰 姚付良
二审法院合议庭成员：别志定 于保林荆向丽
来源：行政法实务
裁判要点
1.政府协调所属相关职能部门配合实施强制拆除，并非强制拆除行为的具体实施主体。乡镇政府报上级政府批准，在上级政府协调和国土、住建、公安、城建部门的积极配合下，依据法律赋予的强制执行权，强制拆除当事人的在建房屋，是被诉强制拆除房屋行为的实施主体。上级政府仅仅是协调所属相关职能部门配合实施强制拆除，并非强制拆除行为的具体实施主体。
2.乡镇政府依据拆违职权并以自己名义实施拆除行为的，该拆除行为与上级委托执法无关联。对于上级政府出具委托书，委托乡镇政府对违法建筑实施拆除的问题。乡镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，依法享有强制拆除的法定职权，且乡镇政府以自己的名义作出强制拆除决定、实施强制拆除行为，强制拆除行为显然与前述委托执法无关联。乡镇政府请示、报送行动方案，目的在于获得上级政府及其职能部门的支持和协助、配合，也不是将其依法享有的强制拆除职权交由上级政府实施。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5617号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯其瑞。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省儋州市人民政府。法定代表人朱洪武。
原审第三人海南省儋州市中和镇人民政府。
法定代表人李纪。
再审申请人冯其瑞因诉被申请人海南省儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市中和镇人民政府（以下简称中和镇政府）行政强制拆除行为一案，不服海南省高级人民法院于2017年3月30日作出的（2017）琼行终37号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月31日立案受理，依法组成合议庭审查本案。案件现已审查终结。
1998年8月12日，冯其瑞向儋州市中和镇中和居民委员会（以下简称中和居委会）申请利用空闲用地建房。同年11月12日，中和居委会在冯其瑞的申请书上注明“该申请人情况属实，特此证明”，并加盖中和居委会的公章。2001年3月25日，中和居委会出具《地基（房产）证明书》，将252平方米空地批准给冯其瑞建房使用。2012年3月13日，儋州市政府向中和镇政府出具委托书，委托中和镇政府对中和镇辖区范围内的违法建筑行使行政执法和管理职权，委托期限从2012年3月14日至2015年12月31日。2013年3月17日，冯其瑞申请涉诉252平方米宅基地权属登记。2013年6月15日，儋州市政府向冯其瑞颁发儋集用（2013）第02321号《集体土地使用证》（以下简称02321号土地证）。2015年4月，冯其瑞在该宅基地上施工建房。2015年5月25日，中和镇政府向冯其瑞发出《通知书》，主要内容：冯其瑞所建房屋尚未申领《乡村建设规划许可证》，且私自改变土地利用性质，违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《海南省农村居民建房审批办法》有关规定，责令冯其瑞立即停止建设，在发文之日起7个工作日内拆除违法建筑。2015年6月8日，中和镇政府根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定作出《催告书》，要求冯其瑞自收到《催告书》之日起十日内自行拆除违法建筑，十日后仍未自行拆除的，中和镇政府将依法组织人员强制拆除。2015年9月1日，中和镇政府作出《强制拆除决定书》，决定于2015年9月8日对冯其瑞的建筑物实施强制拆除。同日，中和镇政府拟定行动方案报儋州市政府审核。行动方案明确，成立联合强制拆除总指挥，儋州市副市长符巨友担任总指挥长，儋州市政府副秘书长林满欢任副总指挥长。2015年9月6日，儋州市政府公文呈批单上的拟办意见是：同意中和镇政府的意见，请中和镇政府牵头，国土、住建、公安、城建部门配合及时处理，具体工作由中和镇政府落实。2015年9月7日，中和镇政府向儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）去函，认为02321号土地证项下土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符，且超出《冯家园村村庄建设规划》，请求注销02321号土地证。2015年9月9日，儋州市政府对冯其瑞的建筑物实施强制拆除。2015年10月26日，儋州市国土局以02321号土地证项下的土地与土地利用总体规划图和土地利用现状图中的用途不符，且超出《冯家园村村庄建设规划》为由，请示儋州市政府批准注销02321号土地证。2015年11月3日，儋州市政府作出儋府函（2015）393号《关于注销中和镇中和居委会冯家园村冯其瑞集体土地使用证的批复》（以下简称393号批复），同意注销02321号土地证，并按相关规定办理注销登记手续。冯其瑞不服并提起诉讼，海南省第二中级人民法院于2016年5月30日作出（2016）琼97行初6号行政判决，撤销393号批复，该判决现已生效。2016年1月18日，冯其瑞提起本案行政诉讼，请求确认儋州市政府强制拆除其在建房屋的行政行为违法。
海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初37号行政判决认为，本案虽然以中和镇政府名义制作《通知书》《催告书》《强制拆除决定书》，但从儋州市政府给中和镇政府的委托书来看，中和镇政府作出的行为，是基于儋州市政府的委托，且在实施强制拆除前，中和镇政府向儋州市政府呈送拆除违法建筑请示、拟定行动方案，报儋州市政府审批，由儋州市政府副市长担任强制拆除行动总指挥。儋州市政府公文呈批单也证明，儋州市政府同意中和镇政府呈报的意见，由儋州市政府组织多部门联合实施强制拆除行为。因此，儋州市政府是本案的适格被告。冯其瑞虽然持有02321号土地证，但没有证据证明其取得乡村建设规划许可、建设主管部门的施工许可等，冯其瑞的建房行为属于擅自建设房屋。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条规定，对违法建筑实施强制拆除前，行政机关应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。经催告，当事人逾期不自行拆除，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，儋州市政府强制拆除前，委托中和镇政府制作《通知书》《催告书》《强制拆除决定书》，并采取留置送达的方式送达冯其瑞，告知强制拆除的理由、依据，以及申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。儋州市政府已经履行强制拆除的相关程序。冯其瑞在规定限期内未自行拆除，儋州市政府对冯其瑞的建筑物实施强制拆除，符合上述法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冯其瑞的诉讼请求。冯其瑞不服，提出上诉。
海南省高级人民法院（2017）琼行终37号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉强制拆除行为是中和镇政府作出，中和镇政府以自己的名义制作《强制拆除决定书》《通知书》《催告书》，并实施强制拆除行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《海南省城乡规划条例》第七十四条规定，在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。中和镇政府是法律规定行使上述拆除职权的行政机关。虽然儋州市政府与中和镇政府签订委托书，中和镇政府请示得到儋州市政府批准，拆除行为有儋州市政府其他部门参与，但这些都是行政机关内部行为，不足以否定中和镇政府法定职权及以其名义作出强制拆除决定并具体实施的事实。中和镇政府依法应当作为本案被告。一审判决以儋州市政府作为本案被告，不符合事实和法律规定，应予以纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第二款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项的规定，裁定撤销一审判决，驳回冯其瑞的起诉。
冯其瑞申请再审称：1.儋州市政府是适格被告。虽然中和镇政府以本单位的名义作出《通知书》《催告书》《强制拆除决定书》，但从儋州市政府和中和镇政府签订的委托书来看，中和镇政府的行为是基于儋州市政府的委托而行使的。实施强制拆除前，中和镇政府向儋州市政府呈送拆除违法建筑请示，拟定行动方案，报儋州市政府审批，儋州市政府组织多部门联合实施强制拆除。2.儋州市政府强制拆除冯其瑞房屋的行政行为违法。冯其瑞在自己的宅基地上建房,并未改变土地利用性质，不存在利用农用地建房、私自改变土地利用性质问题。2015年9月9日前，海南全省农村还没有开展农村报建工作，冯其瑞建房不需要《乡村建设规划许可证》。请求撤销二审裁定，依法再审本案，确认儋州市政府强制拆除行为违法，赔偿损失、恢复原状。
儋州市政府、中和镇政府均未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，中和镇政府以冯其瑞未获得《乡村建设规划许可证》为由，决定拆除冯其瑞的在建房屋。在冯其瑞未自行拆除的情况下，中和镇政府报经儋州市政府批准，在儋州市政府协调和市国土、住建、公安、城建部门的积极配合下，依据法律赋予的强制执行权，强制拆除冯其瑞的在建房屋，中和镇政府是本案被诉强制拆除房屋行为的实施主体，系本案适格被告。冯其瑞主张，儋州市政府才是本案适格被告。但是，儋州市政府作为中和镇政府的上级政府，在本案中仅仅是协调所属相关职能部门配合中和镇政府实施强制拆除，并非被诉强制拆除行为的具体实施主体。至于儋州市政府出具委托书，委托中和镇政府对违法建筑实施拆除的问题。本案中，中和镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第二款规定，依法享有强制拆除的法定职权，且在实施本案强制拆除行为过程中，中和镇政府以自己的名义，而非以儋州市政府的名义，作出强制拆除决定、实施强制拆除行为，强制拆除行为显然与前述委托执法无关联。中和镇政府向儋州市政府请示、报送行动方案，目的在于获得上级政府及其职能部门的支持和协助、配合，也不是将其依法享有的强制拆除职权交由儋州市政府实施，同样不能证明儋州市政府是本案被诉强制拆除行为的实施主体。因此，冯其瑞主张儋州市政府是本案适格被告，理由不能成立，本院不予支持。冯其瑞还主张，儋州市政府强制拆除其在建房屋违法，但是本案二审裁定结果是驳回起诉，并不涉及强制拆除在建房屋行为的合法性问题，以此为由申请再审，理由亦不能成立。
应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，人民法院才能够裁定驳回起诉。二审过程中发现被告不适格的，人民法院亦应当向原告释明。原告同意变更被告的，人民法院可以裁定撤销一审判决，发回一审法院或者指令有管辖权的法院重新审理，原告不同意变更被告的，人民法院才能够裁定驳回起诉。本案中，二审裁定未说明是否已向冯其瑞释明其应变更被告，即直接裁定驳回起诉不妥，本院予以指正。鉴于本案系对再审申请的审查，二审裁定驳回起诉并未对冯其瑞依法另行起诉形成法律上的障碍，该项诉讼程序违法未影响案件的公正审判，本案不予再审。冯其瑞在收到本裁定后，可以以中和镇政府为被告，对中和镇政府作出的强制拆除决定和强制拆除行为，向有管辖权的人民法院，依法另行提起行政诉讼。
综上，冯其瑞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回冯其瑞的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 曹 刚
审判员 熊俊勇
二〇一七年九月二十一日
书记员 陈清玲
来源：鲁法行谈
法院案例：无权处分情形下房屋征收补偿协议的效力如何认定
【裁判要点】
1.从目前的民事法律规范来看，无权处分的房屋征收补偿协议依然有效，除非有证据证明房屋征收部门与无权处分人之间存在恶意串通的行为；从行政诉讼法的角度来看，行政协议有别于单方行政行为，其以协商来取代行政命令，更多体现的是合意性，不能完全照搬行政行为的合法性构成要件。对于行政协议涉及的无权处分问题，应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。
2.无论是协议效力还是所有权追回，其核心都是“善意”的判断，而非无权处分。故人民法院评判房屋征收补偿协议的效力时，应重点考察协议双方的“善意”问题，具体到房屋征收部门，则需要审查其在无权处分的甄别上是否存在过错，这种审查包含两项内容：一是是否严格履行法定调查程序；二是在房屋权属调查过程中是否尽到合理注意义务。
【裁判文书】
北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（202）京01行终109号
上诉人（一审原告）陈雪虹，女，1962年2月7日出生，住北京市西城区。
被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市石景山区八角西街66号方地大厦。
法定代表人曹世辉，主任。
委托代理人张涛，北京市石景山区人民政府房屋征收办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）陈瑶，女，1983年6月18日出生，住北京市东城区。
被上诉人（一审第三人）陈爱新，男，1951年9月8日出生，住北京市东城区。
一审第三人陈立新，男，1948年9月23日出生，住北京市朝阳区。
上诉人陈雪虹诉北京市石景山区人民政府房屋征收办公室（以下简称石景山区征收办）房屋征收补偿协议一案，不服北京市石景山区人民法院（2021）京0107行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2022年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人陈雪虹，被上诉人石景山区征收办的委托代理人，被上诉人陈瑶、陈爱新，一审第三人陈立新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：陈立新、陈爱新和陈雪虹均认可，陈一诚与杨振慧系夫妻关系，共生育三名子女，即陈立新、陈爱新和陈雪虹。陈一诚和杨振慧二人的父母均已去世，陈一诚亦已去世。陈瑶系陈爱新之女。
2017年7月11日，石景山区征收办作为委托人，北京市石景山区房屋征收事务中心（以下简称石景山区征收中心）作为受托人，双方签订了《授权委托书》。其中委托事项：石景山区征收办委托石景山区征收中心代为承担衙门口棚户区改造房屋征收项目（以下简称涉案项目）房屋征收与补偿的具体工作。授权范围：委托事项包括入户调查登记；送达相关文书材料；与被征收人签署房屋征收补偿协议以及补充协议；代为履行房屋征收补偿协议项下义务等事项。授权期限自北京市石景山区人民政府通知启动涉案项目房屋征收前期准备工作之日起至该项目全部房屋征收与补偿工作完成之日止。
2017年8月3日，在房屋征收部门对涉案项目进行房屋征收前期准备工作的入户调查中，陈爱新主张其全家在北京市石景山区衙门口西街32号的房屋（以下简称涉案房屋）内实际居住，并向房屋征收部门提交了没有标题且落款日期为1998年9月17日的协议书。该协议书内容为：“我已是八十岁的老人，度过一个安定、幸福的晚年，及全家的团结和睦，是我衷心的愿望，为此将房产做以下安排：我共有三处房产，其中海淀区明光村的住房（公有，非产权房）归长子陈立新，石景山衙门口西街32号正院三间东房（私有产权房）归次子陈爱新继承，西城区西四北二条13号北房一间（私有产权房）归女儿陈雪虹继承。此三处房在我百年之后按以上方案继承。本文生效后，三处住房的维修、管理、改造分别由三人各自负责，其中两处私有产权房（包括改造后新建扩大部分）如出租，其收入做为我的养老基金。如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房改造新建与拆迁后的新房均享有居住和使用权。我已将房产做以上安排，三个子女也必须保证我晚年生活安定幸福，履行赡养义务。我的退休金已能保障我日常生活所需，暂不需子女给生活费，但子女不准干预我的经济开支。如遇我患有重大疾病，医疗保险以外医疗费用或遇有其他意外，需较大经济需要时，由三个子女共同负担。在我有生之年，哪个子女不尽义务，不能保障我安定愉快生活，我将有权更改或收回其对房产的继承权和使用权。”在陈爱新提交的上述协议书结尾，“立书人”处有“杨振慧”的签字；“子女签字”处有“陈立新”“陈雪虹”“陈爱新”的签字；“公证人”处有“陈翼升”和“陈翼贤”的签字。
在《入户调查登记表》中，陈爱新确认涉案房屋的户主为陈爱新，家庭成员包括陈爱新、陈瑶、钱玉、杨振慧。陈爱新还向房屋征收部门提交了陈爱新、杨振慧、陈瑶、钱玉的身份证，陈爱新、杨振慧和陈瑶的户口本以及陈爱新和钱玉的结婚证。
2017年8月24日，石景山区征收办在《北京日报》向社会公众发出《权利申报公告》：“北京市石景山区人民政府拟对石景山区衙门口棚户区改造房屋征收项目范围内房屋实施征收。该项目范围：东至向阳及衙门口集体经济组织东边界，南至丰沙铁路，西至首钢厂区，北至人民渠及莲石东路（具体以规划管理部门确定的范围为准）。请上述范围内房屋的所有权人于本公告发布之日起 30日内，携带权属证明、身份证明等材料到项目征收现场办公室申报权利。如逾期未申报，将按照相关法律法规规定办理。特此公告。”该公告中还告知了项目现场办公地址、联系电话及联系人姓名。
杨振慧于2017年11月5日向房屋征收部门现场亲笔出具了委托陈爱新的《授权委托书》：“委托人姓名：杨振慧……受托人姓名：陈爱新……委托事项：委托人由于年龄、身体原因，不能前去现场办理石景山区衙门口西街32号房屋征收补偿相关手续，现委托受托人，代为办理房屋征收补偿洽谈、签约、交房、选购产权调换房屋、代为缴纳购房款、领取相关文书、领取补偿款存折等事宜。受托人在上述授权范围内从事的一切行为，本人均予以认可。”
2017年12月5日，北京市石景山区人民政府作出《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》（石政决[2017]57号）（以下简称《房屋征收决定》），决定对涉案项目范围内的房屋实施征收。涉案项目房屋征收部门系石景山区征收办，实施单位系石景山区征收中心，签约期限自2017年12月12日至2018年1月28日。该《房屋征收决定》的附件中包括《衙门口棚户区改造房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）。《征收补偿方案》中规定“……三、被征收人：被征收人是指被征收房屋所有权人。……”涉案房屋位于《房屋征收决定》的征收范围之内。
陈爱新以自己及杨振慧的名义与陈瑶共同以涉案房屋所有权人身份，于2017年12月6日向房屋征收部门出具了《私有房屋权属指认说明》，根据测绘部门出具的涉案房屋测绘示意图，确认涉案房屋建筑面积共计143.35平方米，总占地面积145.18平方米，其中杨振慧的房屋建筑面积14平方米，陈爱新的房屋建筑面积115.35平方米，陈瑶的房屋建筑面积14平方米。同时承诺：“上述房屋所有权人承诺本院房屋权属指认真实、有效，不存在虚假情况，未遗漏其他任何权利人，且无房屋权属争议，同意对上述指认予以公示，并自愿承担一切法律后果。”
陈爱新以自己及杨振慧的名义与陈瑶共同以涉案房屋的被征收人身份，于2017年12月12日向房屋征收部门出具了《具结保证书》，确认涉案房屋建筑面积143.35平方米，占地面积145.18平方米，并确认由陈爱新按照《征收补偿方案》规定，办理涉案房屋的征收补偿所有事宜，并在《具结保证书》中承诺：“该被征收房屋属本保证书中的被征收人所有，无其他权利人、无任何权属争议，因房屋权属或遗漏其他权利人或权利人不真实或房屋所有权人之间或其他原因出现纠纷、诉讼等问题，被征收人自愿承担全部法律责任，与征收人无关。本保证书为本人自愿签署，并知悉所产生的相关法律后果。”在杨振慧、陈爱新、陈瑶收到关于涉案房屋各自的《北京市国有土地上住宅房屋征收估价报告》后，由石景山区征收办委托的石景山区征收中心以房屋征收实施单位身份作为甲方，由杨振慧、陈爱新、陈瑶以被征收人身份作为乙方，共同签订《衙门口棚户区改造房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿协议》（协议编号：YMK-YX-0045DH）（以下简称被诉房屋征收补偿协议）。主要内容为：被征收人：杨振慧、陈爱新、陈瑶。一、征收补偿依据：《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》（石政决[2017]57号）及《衙门口棚户区改造房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿方案》。……三、被征收房屋：被征收房屋位于衙门口西街32号，其中杨振慧的房屋建筑面积14平方米，占地面积14.18平方米；陈爱新的房屋建筑面积115.35平方米，占地面积116.82平方米；陈瑶的房屋建筑面积14平方米，占地面积14.18平方米。四、产权调换房屋及购房款：乙方自愿选择衙门口安置房小区产权调换房屋共计2套，设计建筑面积共计185.61平方米，……应付购房款共计人民币6 953 912.28元。五、补偿补助总款：共计人民币9 559 753元。……六、奖励费：1.提前搬迁奖励费共计人民币300 000元。……七、结算：乙方同意甲方使用本协议补偿补助总款和提前搬迁奖励费，采用从发放款中直接扣除的方式支付应付购房款。经结算，甲方应向乙方支付剩余款人民币2 905 840.72元。……
陈爱新于 2017 年 12 月 20 日将涉案房屋交付房屋征收部门并签署了《交房验收单》。房屋征收部门于 2018 年依据被诉房屋征收补偿协议向杨振慧、陈爱新、陈瑶支付了相关补偿款项。
陈雪虹于 2021 年通过政府信息公开途径得知被诉房屋征收补偿协议的内容及相关依据后，未经行政复议程序，直接提起本案行政诉讼。
一审法院另查明，在被诉房屋征收补偿协议签订前，陈雪虹及陈立新均未向房屋征收部门就涉案房屋权属事项申报权利。
一审法院又查明，2020年3月5日，北京市西城区人民法院出具（2019）京0102民特3062号《民事判决书》：“……经审理查明，申请人陈雪虹与被申请人杨振慧系母女关系。杨振慧与陈一诚系初婚，婚后育有陈立新、陈爱新、陈雪虹。陈一成于1975年6月30日死亡，陈一诚死亡后，杨振慧未再婚。杨振慧的父母均已死亡。审理中本院委托首都医科大学附属北京安定医院对杨振慧的民事行为能力进行了鉴定。2020年2月3日该机构出具鉴定意见书，鉴定结论为：被鉴定人杨振慧诊断为器质性精神障碍，受疾病影响，辨认能力丧失，应评定为无民事行为能力。审理中，申请人陈雪虹与被申请人杨振慧的代理人陈爱新均对该鉴定结论没有异议。本院认为，被申请人杨振慧诊断为器质性质精神障碍，经首都医科大学附属北京安定医院鉴定应评定为无民事行为能力。申请人陈雪虹申请宣告杨振慧无民事行为能力人的请求有事实及法律依据，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条、第一百八十八条、第一百八十九条的规定，判决如下：杨振慧为无民事行为能力人。本判决为终审判决。”
2020年8月3日，北京市西城区人民法院出具（2020）京0102民特774号《民事判决书》：“……依据《中华人民共和国民法总则》第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十八条之规定，判决如下：指定陈雪虹、陈爱新为杨振慧的监护人。本判决为终审判决。”
2020年10月7日，杨振慧死亡。
一审法院再查明，陈雪虹提起本案行政诉讼时，提出的诉讼请求是：请求确认被诉房屋征收补偿协议无效。在本案诉讼过程中，经一审法院释明后，陈雪虹将诉讼请求变更为：请求撤销被诉房屋征收补偿协议。
2021年12月13日，一审法院判决认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，石景山区征收办作为本区人民政府房屋征收部门，具有组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职责。在涉案项目启动之前，石景山区征收办已通过在报纸刊登《权利申报公告》的方式，向社会公众告知及时就涉案项目范围内的房屋权属申报权利。但陈雪虹及陈立新均未向房屋征收部门就涉案房屋申报权利。在房屋征收部门组织的入户调查过程中，陈爱新向房屋征收部门提交了落款日期为 1998 年 9 月 17 日的协议书，该协议在有“杨振慧”“陈立新”“陈雪虹”和“陈爱新”签字的情况下，已明确约定了涉案房屋由陈爱新继承。虽然该协议书中包含有“此三处房在我百年之后按以上方案继承”的内容，但同时该协议书中还包含有“如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房改造、新建与拆迁后的新房均享有居住和使用权”的内容，且杨振慧在房屋征收部门工作人员面前不仅没有对该协议书内容和效力提出异议，而且还为陈爱新亲笔出具了办理涉案房屋征收补偿事宜的《授权委托书》。陈爱新在具有杨振慧授权委托的情况下，以自己及杨振慧的名义与陈瑶共同就涉案房屋权属向房屋征收部门出具了《私有房屋权属指认说明》和《具结保证书》。石景山区征收办委托石景山区征收中心根据上述情况，并结合入户调查登记的情况，认定杨振慧、陈爱新和陈瑶为涉案房屋被征收人，已尽到充分审查义务，并无不当。
被诉房屋征收补偿协议系杨振慧、陈爱新、陈瑶于2017年与房屋征收部门依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》自愿签订，既不违反国家法律、法规强制性和禁止性规定，又不违背社会公序良俗，具有事实根据和法律依据，签订程序合法。因此被诉房屋征收补偿协议不仅依据行政法律规范应认定属于合法有效，而且依据民事法律规范亦不具有可撤销或无效的情形。
虽然陈雪虹提交了杨振慧于2016年被诊断患有阿尔兹海默症的诊断证明，但陈雪虹并未提交有关该病症在诊断当时必然导致杨振慧立即丧失民事行为能力的充分证据，且杨振慧于2017年在房屋征收人员面前现场亲笔出具了有关委托陈爱新办理征收补偿事宜的《授权委托书》，杨振慧在2020年才被人民法院依法宣告属于无民事行为能力人，因此对于陈雪虹提出有关杨振慧在2017年没有能力处置房产的诉讼意见，法院不予采纳。
虽然陈雪虹主张涉案房屋属于其父亲陈一诚婚前财产，其作为法定继承人应享有权利，主张陈爱新在落款日期为1998年9月17日的协议书上的签字属于其后补，且杨振慧在1998年之后对于涉案房屋权属分配又进行了其他意思表示，但均未在本案诉讼过程中提交充分证据证明房屋征收部门在被诉房屋征收补偿协议签订前应当知悉上述情况，故对于陈雪虹提出的上述诉讼意见，法院不予采纳。对于陈雪虹提出有关杨振慧赡养问题的诉讼意见，由于与本案并不属于同一法律关系，因此法院在本案中不予采纳。
杨振慧属于被诉房屋征收补偿协议确定的被征收人之一，但在被诉房屋征收补偿协议签订之后到本案诉讼前的期间内已死亡。由于陈雪虹系杨振慧之女，且陈雪虹在本案诉讼过程中还提交了在1998年之后具有“杨振慧”签字的对涉案房屋权属分配作出了其他意思表示的证据材料，因此对于石景山区征收办提出的有关陈雪虹与被诉房屋征收补偿协议不具有利害关系，不应具备本案原告诉讼主体资格的抗辩意见，法院不予采纳。
特别应当指出的是，本案的裁判结果并不影响陈雪虹通过其他合法途径依法解决其与陈爱新、陈瑶及陈立新就被诉房屋征收补偿协议确定的涉案房屋征收补偿利益产生的纠纷。
综上所述，一审法院对于陈雪虹提出的本案诉讼请求，不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈雪虹的诉讼请求。
上诉人陈雪虹不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉房屋征收补偿协议。其主要诉讼理由为：1.被上诉人出具的证据3，即落款日期为1998年9月17日的协议书来源于陈爱新和陈瑶，属于复印件，签字是后补的，不具有真实性和合法性，不具有证明效力；2.被上诉人提交的证据5《入户调查表》不具有真实性和合法性，上诉人提供了邻居的书证，但未被采信；3.被上诉人提交的证据6《授权委托书》不具有真实性、合法性，通过照片可以确定当时的日期，上诉人提供了医院的诊断证明，可以证明杨振慧当时没有能力出具授权委托书，而且授权委托书上也没有指定被征收人为杨振慧、陈爱新和陈瑶。此外，如果杨振慧头脑清醒，其不会为陈爱新出具授权委托书，因为陈爱新对母亲不尽赡养义务，并因赡养母亲事宜与上诉人发生纠纷将上诉人打伤，母亲十分寒心，自书遗嘱，决定收回由陈立新代书遗嘱，取消陈爱新的继承权。4.被上诉人提交的证据7《私有房屋权属指认说明》和证据 8《具结保证书》均不具有真实性、合法性，遗漏了上诉人这一权利人。5.被上诉人提交的证据21，即被诉房屋征收补偿协议不具有真实性、合法性，涉案房屋无一人在册，无一人在此居住，一直由陈爱新出租，租金也据为己有。杨振慧应当是房屋的权利人，但却没有为其分配房源、临时安置款和奖励。陈爱新作为监护人不履行监护义务，侵害被监护人的合法权益，应当受到法律的制裁。6.上诉人提交的杨振慧的自书遗嘱应当被采信，被上诉人在房屋征收过程中并未尽到合理注意义务，没有主动与上诉人联系。而且被上诉人提交的证据中凡是有关杨振慧的签字和指纹都是虚假的，上诉人不予认可。
被上诉人石景山区征收办、陈瑶、陈爱新表示同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。
一审第三人陈立新表示同意上诉人的意见，请求撤销一审判决，撤销被诉房屋征收补偿协议。
在法定举证期限内，陈雪虹向一审法院提交下列证据：证据1.（2021年）门公大峪所字1351号《证明信》，证明陈雪虹与陈一诚、杨振慧的父母子女关系。证据2.（2021年）石公鲁谷所字412号《证明信》，证明陈文、王淑贤的出生日期。证据3.（2020）京0102民特774号《民事判决书》，证明杨振慧监护人的指定情况。证据4.（2019）京0102民特3062号《民事判决书》，证明杨振慧被确认为无民事行为能力人的情况。证据5.杨振慧的死亡诊断证明，证明杨振慧的死亡时间。证据6.诊断证明书两份，证明杨振慧患有阿尔兹海默症的情况。证据7.具有“杨振慧”签字的落款时间2013年12月3日的《遗嘱》，证明遗嘱内容。证据8.具有“杨振慧”签字的落款时间2015年8月18日的《证明》，证明陈爱新支付墓地款的情况。证据9.陈爱新、陈雪虹在2015年8月18日共同出具的证明，证明陈雪虹收到陈爱新支付的墓地款情况。证据10.陈爱新、陈立新、陈雪虹达成的关于探视赡养权的《协议书》，证明儿女对母亲都有赡养义务。证据11.陈爱新在2016年2月22日出具的《保证书》，证明保证书内容情况；证据12.陈雪虹的X线影像诊断报告，证明陈雪虹的受伤情况。证据13.陈雪虹的书面陈述意见，证明陈雪虹在本案中的相关意见。
在法定举证期限内，石景山区征收办向一审法院提交了如下证据：证据 1.《房屋征收决定》及《征收补偿方案》，证明房屋征收部门、征收实施单位及《征收补偿方案》中明确规定的内容情况。证据 2.房屋征收部门的《授权委托书》，证明石景山区征收办委托石景山区征收中心开展征收工作。证据 3.落款日期1998年9月17日的协议书，证明涉案房屋的被征收人情况。证据 4.《权利申报公告》的报纸，证明石景山区征收办发布申报权利公告的情况。证据 5.《入户调查表》，证据 6.杨振慧出具的委托陈爱新的《授权委托书》及照片，证据 7.《私有房屋权属指认说明》，证据 8.《具结保证书》，证据 9.陈爱新身份证，证据 10.杨振慧身份证，证据 11.陈瑶身份证，证据 12.钱玉身份证，证据 13.陈爱新、陈瑶和杨振慧的户口本，证据 14.陈爱新与钱玉的结婚证，证据 15.陈爱新的房屋测绘示意图，证据 16.杨振慧的房屋测绘示意图，证据 17.陈瑶的房屋测绘示意图，证据 18.《北京市国有土地上住宅房屋征收估价报告》（国房征估字（2017）第 008YX-04-13-1 号）及送达回证，证据 19.《北京市国有土地上住宅房屋征收估价报告》（国房征估字（2017）第 008YX-04-13-2 号）及送达回证，证据 20.《北京市国有土地上住宅房屋征收估价报告》（国房征估字（2017）第 008YX-04-13-3 号）及送达回证，证据 21.被诉房屋征收补偿协议，证据 22.领款单、信汇凭证、《关于发放衙门口棚户区改造房屋征收项目衙西私有住宅房屋整体搬迁奖励费的通知》的张贴照片及整体搬迁奖发放审批表，证据 23.《交房验收单》，证据5至证据23共同证明石景山区征收办已经尽了合理的注意义务，签订的被诉房屋征收补偿协议合法有效，且已履行完毕。
在法定举证期限内，陈爱新、陈瑶向一审法院提交以下证据：落款日期1998年9月17日的协议书，证明涉案房屋因拆迁获得的一切经济补偿利益应当归陈爱新所有的情况。
在法定举证期限内，陈立新未向一审法院提交证据。
对于上述证据，一审法院经审查认为，陈雪虹提交的证据1至证据6符合证据形式要件，可以达到其主张的证明目的，法院予以确认；陈雪虹提交的证据 7 仅能证明陈雪虹在本案中具有原告主体资格；陈雪虹提交的证据13仅能证明其本人的诉讼意见；陈雪虹提交的其它证据均与本案不具有关联性，法院不予接纳。石景山区征收办提交的证据21系本案被诉行政行为，不属于证据；石景山区征收办提交的其它证据均符合证据形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以确认。陈瑶和陈爱新共同提交的证据，能够证明证据的内容情况，法院对能够证明的情况予以确认。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。
在本案二审期间，证人石磊出庭作证，证明杨振慧在工作人员在场的情况下出具委托陈爱新代办征收补偿事宜的《授权委托书》，并进行现场照相，当时杨振慧本人神志清醒，能够与人正常交流。
基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，石景山区征收办作为石景山区人民政府房屋征收部门，具有组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职责，可以依法与被征收人签订房屋征收补偿协议。
同时，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，被征收人是指被征收房屋的所有权人。本案中，涉案房屋未进行产权登记，且存在继承纠纷，综合各方当事人意见，本案的争议集中于无权处分的认定上，并由此衍生出两个层面的争议焦点：一是作为协议外当事人，陈雪虹与被诉房屋征收补偿协议是否具有利害关系；二是如果存在无权处分的情形，被诉房屋征收补偿协议的效力应当如何认定。
关于争议焦点一，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。具体而言，能够提起行政诉讼的原告应当是自身合法权益受到该行政协议损害的当事人。因此，协议外当事人起诉要求撤销协议或确认协议无效时，应当首先证明其对被征收房屋享有权利。如果该权利存在争议，应当先行解决基础民事争议。
本案中，陈雪虹应当提供证据证明其对涉案房屋享有权利，方才具备提起本案诉讼的原告资格。综合在案证据可知，涉案房屋在当事人家庭内部存在继承纠纷，陈爱新主张依据落款日期为1998年9月17日的协议书，其应当取得涉案房屋的所有权，而陈雪虹则主张涉案房屋属于其父亲陈一诚婚前财产，其作为法定继承人应享有权利，落款日期为1998年9月17日的协议书上的签字属于陈爱新后补，且杨振慧在 1998 年之后对于涉案房屋权属分配又进行了其他意思表示，因此陈爱新并非房屋所有权人，同时陈立新也不认可陈爱新对涉案房屋享有所有权。由此可知，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是需要通过专门法律途径予以厘清的法律关系，即需先行解决基础民事争议。但是，考虑到涉案房屋已经交付拆除，另行解决基础民事争议存在障碍，并综合考虑涉案房屋的由来以及各方当事人的身份关系，法院不能排除陈雪虹合法权益受损害的可能性。在此情形下，宜认定其具有提起本案诉讼的原告资格。
关于争议焦点二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。鉴于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中未对无权处分的问题作出明确规定，故对于房屋征收补偿协议中涉及的无权处分问题，可依据行政诉讼法的相关规定，并参照相关民事法律规范进行审理。
从目前的民事法律规范来看，无权处分并不当然影响协议效力。《民法典》第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。第五百零二条规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第五百九十七条规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。由上可知，房屋征补协议在签约双方达成一致意思表示时即已成立，在无其他法定和约定生效条件的情况下，该协议一经成立即生效。只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。参照上述民事法律规范，无权处分的房屋征补协议依然有效，除非有证据证明房屋征收部门与无权处分人之间存在恶意串通的行为。
从行政诉讼法的角度来看，人民法院审理行政案件，是对行政行为的合法性进行审查。具体到房屋征收补偿协议案件，法院应当审查房屋征收部门在整个签约过程中所实施行为的合法性，包括职权、程序、事实认定和法律适用等多个方面。无权处分涉及房屋权属，属于房屋征收部门在签约过程中认定的事实。无权处分是否属于行政诉讼法第七十条中所称“主要证据不足”之情形，进而据此足以撤销房屋征收补偿协议，这一问题需要深入分析。值得注意的是，行政协议有别于单方行政行为，其以协商来取代行政命令，更多体现的是合意性，因此不能完全照搬行政行为的合法性构成要件，否则就会因高强度的合法性审查破坏协议的安定性，使大量的协议处于不确定的状态。而且，国有土地上房屋征收项目关系到国家利益和重大公共利益，频繁撤销房屋征收补偿协议，也不利于维护国家利益和公共利益。因此，对于行政协议涉及的无权处分问题，应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。
如上所述，关于协议的效力问题，无权处分的协议依然有效，只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。同时，《民法典》第三百一十一条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依据前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求损害赔偿。据此，无论是协议效力还是所有权追回，其核心都是“善意”的判断，而非无权处分。遵循该思路，评判房屋征收补偿协议的效力时，也应重点考察协议双方的“善意”问题，具体到房屋征收部门，则需要审查其在无权处分的甄别上是否存在过错，这种审查包含两项内容：一是是否严格履行法定调查程序；二是在房屋权属调查过程中是否尽到合理注意义务。这种审查思路不仅契合权责一致的原则，给房屋征收部门依法开展房屋征收签约工作提供明确指引，也能给社会公众提供稳定预期，引导公众有序参与房屋征收补偿签约工作。
本案中，石景山区征收办在项目实施过程中，在报纸刊登《权利申报公告》，向社会公众告知及时就涉案项目范围内的房屋权属申报权利，但陈雪虹及陈立新均未向房屋征收部门就涉案房屋申报权利。在入户调查过程中，陈爱新向房屋征收部门提交了落款日期为 1998 年 9 月 17 日的协议书，该协议上有“杨振慧”“陈立新”“陈雪虹”和“陈爱新”的签字，且明确约定涉案房屋由陈爱新继承。该协议书中还包含有“如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房改造、新建与拆迁后的新房均享有居住和使用权”的内容。虽然陈雪虹、陈立新主张上述协议属于复印件，并对协议的效力提出质疑，但综合庭审查明的情况及各方的陈述可知，上述协议上各家庭成员的签字真实。而且，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是十分复杂的法律关系。在房屋签约当时的情境下，石景山区征收办根据该协议内容，并结合入户调查登记的情况，无从对杨振慧的民事行为能力和上述协议的效力产生合理怀疑。在此情形下，石景山区征收办认定杨振慧、陈爱新和陈瑶为涉案房屋被征收人，已履行法定程序，尽到合理注意义务，符合“善意”的标准，不存在违法行为或恶意串通的情形，因此被诉房屋征收补偿协议亦不存在无效或应当被撤销的情形。同时，鉴于被诉房屋征收补偿协议已经履行，陈雪虹如认为本案存在无权处分的情形，可另行追究无权处分人的责任，解决涉案房屋征收补偿利益产生的纠纷。
综上，一审法院判决驳回陈雪虹的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人陈雪虹提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人陈雪虹负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 赵 锋
审判员 王春光
审判员 魏浩锋
二〇二二年四月十三日
法官助理 赵 凯
书记员 王雨蒙
来源：行政涉法研究
村委会是我们老百姓非常熟悉的一个部门，尤其是对农村老百姓来说，无论村民遇到什么问题纠纷，首先都会去村委会反映，或是找村委会帮忙，有些事情在村委会的帮助下会得以解决，所以，久而久之，在许多村民眼中，村委会便是一个具有很大权利的部门。那么，村委会真的具有很大的权利吗？
事实上，村委会只是一个群众性自治组织，其只负责村里大小事务，比如向上一级有关部门反映情况，解决邻里纠纷问题等事项。不过，近几年，我们看到有的村委会将手伸向了土地征收，许多征地拆迁项目中都能看见村委会的身影，尤其是在发放征地补偿款的时候，由于有一些征收方是直接将征地补偿款先发放给村委会，再由村委会发放给村民。
但是在发放补偿款的过程中，有的村委会便会擅自挪用、截留征地补偿，或是只给村民发放少一部分补偿款，其余的补偿款则以各种理由扣留。
对此，北京圣运律师提醒大家，如果遇到有村委会擅自截留征地补偿款，或是在旧城改造过程中强迫自己搬迁，以腾退等名义，要求村民限期腾退等，那么村民可以在专业律师的指导下先向村委会申请村务公开。根据《村民委员会组织法》中的规定，村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：
（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；
（二）国家计划生育政策的落实方案；
（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；
（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；
（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。
前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。
村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询
从上述的法律法规中我们可以看到，一些村民特别关心的事情，尤其是涉及农民利益的一些事项，是必须要在村内公开的，接受村民的监督。但是，实践中，有的村民在向村委会申请村务公开后，村委会却常常以各种理上拒绝村民的申请，那么，实践中，如果村委会拒绝村民的村务公开申请后，村民应当要如何做呢？
对此，北京圣运律师提醒大家，实践中，如果有村委会以各种理由拒绝村务公开，对村民的申请也直至不理或是所公开的事项并非是村民所申请，所关心的事项，那么建议村民可以先向上一级有关部门举报。
根据《村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。
向一级有关部门反映后，如果有关部门未针对村民所映的事情进行处理，或是村委会仍然拒绝公开，那么建议村民可以在专业律师的帮助下启动法律程序，也就是说以村委会为被告向法院提起行政诉讼。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》公布，其中第二十四条规定，“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”
总之，北京圣运律师最后想要说的是，村委会的一些行为直接关系着村民的利益，因此，如果发现村委会不管是在征地拆迁中，还是在其他事务中侵害自己合法权益的行为，一定要第一时间收集证据，及时地向上一级有关部门举，或是打12345反映自己的情况，避免自己合法权益遭受损失。
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文章来源参考：【头条】北京拆迁律师谈征地拆迁中，可以拿到高额的奖励费？注意了，这样的征收方式是一个很大的陷阱，
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