更新时间:2024-12-27 01:55 发布:2024-10-23 16:00 文章来源：北京圣运律师事务所
【裁判要旨】
唐志英主张汉中市政府强制拆除其合法承租的房屋、自建房屋，并对屋内的机器物品造成严重损毁的行为违法。虽然唐志英对租赁的原武家沟村委会房屋不能主张房屋权利，但对屋内物品享有合法权益，凭此即可对涉案强制拆除行为提起行政诉讼，至于其对主张的自建房屋是否享有合法权益，不影响其针对强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再60号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：唐志英，女，1963年1月15日出生，汉族，住陕西省汉中市汉台区。
委托诉讼代理人：杜翠萍(系唐志英之女)，住陕西省汉中市汉台区。
委托诉讼代理人：尹利兵，北京本录律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省汉中市人民政府。住所地：陕西省汉中市汉台区民主街**号。
法定代表人：方红卫，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：姚东海，汉中市汉台区人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟社区居民委员会（原陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟村民委员会）。
负责人：张汉山，该居民委员会主任。
委托诉讼代理人：张明辉，陕西锐博律师事务所律师。
再审申请人唐志英因诉陕西省汉中市人民政府（以下简称汉中市政府）、陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟社区居民委员会确认强制拆除行为违法一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终73号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年12月26日作出（2017）最高法行申2150号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，并于2018年11月29日在本院第六巡回法庭第五法庭公开进行询问。唐志英的委托诉讼代理人杜翠萍、尹利兵，汉中市政府的委托诉讼代理人姚东海、封卫宏，陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟社区居民委员会的委托诉讼代理人张明辉到庭参加询问。本案现已审理终结。
唐志英向陕西省汉中市中级人民法院起诉称，其租赁原陕西省汉中市汉台区北关街道办事处武家沟村民委员会（以下简称原武家沟村委会）院内的土地和房屋，作为“新世纪蛋糕行”的经营厂房。2016年7月4日，在没有达成拆迁安置补偿协议、没有下达任何正式决定的情况下，其所经营的厂房遭到汉中市政府和原武家沟村委会的非法强拆，造成了厂房内机器等财产严重损失。请求依法确认汉中市政府和原武家沟村委会对其所经营厂房的强拆行为违法。
一、二审法院查明，2009年唐志英与原武家沟村委会签订租赁合同，租赁村委会房屋及场地用于生产蛋糕等食品，企业经营者为其女儿杜翠萍，该租赁合同约定2017年6月1日期满。2016年7月2日，原武家沟村委会通知唐志英租赁合同按照约定自行终止。2016年7月4日，涉案房屋被强制拆除。同年7月11日，唐志英向汉中市公安局汉台分局邮寄立案查处申请书，要求对房屋被拆进行查处，并以汉中市公安局汉台分局不履行法定职责为由向汉中市公安局申请行政复议。2016年8月24日，唐志英提起本案诉讼。同年10月18日，汉中市公安局以汉中市公安局汉台分局依法履行了法定职责为由驳回了唐志英的复议申请。在复议决定中，汉中市公安局认定涉案房屋系汉中兴汉新区管理委员会（原汉中市兴元新区管理委员会，以下简称兴汉新区管委会）拆除。《汉中市人民政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》（汉政发〔2012〕45号）载明：“汉中市兴元新区管理委员会受市委、市政府委托，履行以下工作职责：……四、负责规划范围内各类土地的征收、补偿、拆迁、安置；……”二审庭审中，汉中市政府提供的《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案》第二条规定：“按照《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》规定，汉台区人民政府、汉中经济开发区管委会分别成立兴元新区土地征收房屋拆迁安置指挥部，负责土地征收房屋拆迁补偿安置工作。”唐志英二审明确其所诉的行政行为涉及的房屋包括其租赁武家沟村委会的房屋和自建房屋，承认自建房屋未办理准建手续。
一审陕西省汉中市中级人民法院（2016）陕07行初26号之二行政裁定认为，唐志英起诉汉中市政府和原武家沟村委会行政强拆违法，首先要提供证据证明汉中市政府和原武家沟村委会实施了行政行为，法院才能审查该行政行为是否合法。而唐志英提供的现有证据不能证明汉中市政府和原武家沟村委会实施了强拆行为，故被告的身份不适格。如唐志英认为原武家沟村委会实施了拆除房屋的行为，侵犯其合法权益，则属于民事侵权纠纷，不属于行政行为，即原武家沟村委会作为本案第三人身份也不适格。唐志英起诉对象错误，起诉不能成立，裁定驳回起诉。唐志英不服，提起上诉。
二审陕西省高级人民法院（2017）陕行终73号行政裁定认为，唐志英要求确认强拆行为违法所涉及的房屋，其在二审中陈述包括其租赁的原武家沟村委会的房屋以及其未取得合法准建手续的自建房屋，按照行政法律规定，其对上述房屋均无权主张权利，即其所诉的房屋被拆除与其无行政法律上的利害关系，一审裁定驳回起诉结果并无不当。裁定驳回上诉，维持原裁定。唐志英不服，向本院申请再审。
唐志英申请再审称，其合法使用的房屋被汉中市政府强制拆除，其使用权、财产权因此而受损，与汉中市政府的强拆行为具有直接利害关系，其有提起诉讼的权利。其提交的《汉中市公安局驳回行政复议申请决定书》（汉公复驳字〔2016〕04号）能够证明被诉强拆行为确系兴汉新区管委会组织实施，一审裁定认定事实错误。二审裁定未对一审进行全面审查，没有对一审认定事实和适用法律是否正确进行审查。请求：1.依法撤销陕西省高级人民法院（2017）陕行终73号行政裁定；2.依法撤销陕西省汉中市中级人民法院（2016）陕07行初26号之二行政裁定；3.指令其他中级人民法院重新审理。
汉中市政府答辩称，兴元新区范围内有不同的行政主体，按照不同的行政职权实施国有土地上房屋征收和集体土地征收补偿安置工作，其法律后果由不同的行政主体承担。唐志英所承租的集体土地上房屋的拆迁补偿安置工作由汉台区人民政府具体实施。汉中市政府未组织实施对唐志英占有房屋的拆迁行为，唐志英要求汉中市政府承担兴元新区范围内全部拆迁行为的法律后果没有事实和法律依据。唐志英与原武家沟村委会因房屋租赁合同产生的纠纷是民事法律关系，应通过民事诉讼途径解决。唐志英不是集体土地征收程序中的被征收人，其不具有主张权利的事实基础。请求依法驳回唐志英的起诉。
武家沟居委会答辩称，被诉强拆行为是政府行为，与原武家沟村委会无关，其以第三人身份参加诉讼，主体不适格。
本院经审理另查明，《汉中市人民政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》（汉政发〔2012〕45号）载明“市政府决定成立汉中市兴元新区管理委员会”。《汉中市机构编制委员会关于将汉中兴元新区管委会更名为兴汉新区管委会的通知》（汉编发〔2016〕38号）载明“将汉中兴元新区管理委员会更名为汉中兴汉新区管理委员会”。2012年11月2日，汉中市政府作出并下发《汉中市人民政府关于印发汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案和土地征收及被征地农民生活保障实施方案的通知》（汉政发〔2012〕49号）。
本院认为，再审申请人唐志英因涉案房屋被强制拆除，请求法院依法确认汉中市政府强制拆除行为违法。一审裁定认为唐志英起诉汉中市政府被告不适格，二审裁定认为唐志英不具有原告资格。一、二审的裁判理由均不能成立，本院分别评述如下：
关于唐志英的原告资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。唐志英主张汉中市政府强制拆除其合法承租的房屋、自建房屋，并对屋内的机器物品造成严重损毁的行为违法。虽然唐志英对租赁的原武家沟村委会房屋不能主张房屋权利，但对屋内物品享有合法权益，凭此即可对涉案强制拆除行为提起行政诉讼，至于其对主张的自建房屋是否享有合法权益，不影响其针对强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。因此，二审法院认为唐志英与强制拆除房屋行为不存在利害关系，不具有本案原告主体资格的理由不能成立。
关于本案适格被告的问题。汉中市公安局作出的《汉中市公安局驳回行政复议申请决定书》（汉公复驳字〔2016〕04号）中认定兴汉新区管委会实施了涉案房屋拆除行为。《汉中市人民政府关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》（汉政发〔2012〕45号）明确，兴汉新区管委会系汉中市政府成立的事业单位，职责任务受汉中市政府委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”据此，兴汉新区管委会不是法律、法规和规章授权的行政主体，其职责任务均受汉中市政府委托，故涉案行为的法律后果应由汉中市政府承担，唐志英以汉中市政府为被告提起诉讼并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：
一、撤销陕西省高级人民法院（2017）陕行终73号行政裁定和陕西省汉中市中级人民法院（2016）陕07行初26号之二行政裁定；
二、指令陕西省汉中市中级人民法院继续审理。
审判 长 李 涛
审 判 员 汪国献
审 判 员 王云飞
二〇一八年十二月二十九日
法官助理 王一婷
书 记 员 赵 贝
来源：行政涉法研究
近两年在集体土地征收过程中存在着许多的违法行为，虽然有些地方在短时间内有效的遏制了乱征滥占的势头。但仍旧有一些地方为了规避法定的农用地转用审批手续，通常都采取“以租代征”的形式征收被征地农民的土地，然后进行非农业建设。
什么是以租代征？
以租代征是规避农用地转用和土地征收审批，擅自将村民农用地转为建设用地，通过租用、承包等方式进行非农业建设。
以租代征有哪些形式？
用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地；基层政府直接租赁农村集体土地；基层政府转租农村集体土地；基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为；村自行出租自己的承包地；村委会租用农户的承包地搞非农建设。
以租代征有哪些违法点？
1、没有用地手续。根据《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”及第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”可以得出，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。因此我国征收土地必须是国有土地，如果是农业用地，则需要转为国有土地。
《土地管理法》第四十四条规定，农用地转用批准权在国务院的省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目用地，直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上城市，国务院指定的其他城市统一开发的建设用地，这些用地不管征地批准权是国务院，还是省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地，不需另行报批。
由以上相关规定我们可以看到，在需要征收农村集体土地的时候，必须要先依法向国务院或是省、自治区、直辖市人民政府办理农用地转用审批手和征收集体土地手续。
2、并非出于”公共利益“。根据《土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。由此条例可以看出，单纯的商业开发是无法满足征收集体土地的前提条件的。
3、逃避“公平合理的拆迁补偿”。根据《土地管理法》第四十七条规定，被征收土地的，征收方要按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6—10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
因此，根据此条例来看，征收集体土地则意味着需要支付一笔不小的补偿费用。对此在实践过程中，征收方为了以低成本征收，就打起了征地补偿费的主意。而这种最为直观的征用土地的方式就是“以租代征”。这样一来，被征地人获得的补偿可就大幅度的“缩水”了。
以租代征的危害
以租代征是一种违法占地、违法用地的行为，虽然国家一直在严厉打击制止这种违法行为。但是以租代征具有很强的诱惑性，导致不少的被征收人在其中遭受到了不小的不公平的待遇。
如果遇到相关部门严查的话可能会导致毁约，而这损失将会是由出租土地的村民来承担。
其次，由于以租代征属于违法行为，且土地已经用于非农业建设，那么还会遭到村集体不给村民确权的情况。
况且，这样的土地，即便是拿了回来，因进行了非农业建设，也会对现有的耕地质量以及周边环境都会造成一定的影响。作为耕地的主人，那么就需要长时间的休耕恢复肥力。
同时，在北京圣运律师代理的以租代征的案件中，纠纷最多的问题还是租金问题。随着国家的发展，物价水涨船高的情势，当村民要求提高租金时，用地单位通常都不会提高，甚至有些租金都很难要回来。
不过北京圣运律师提醒大家，如果在生活当中遭遇了”以租代征“，与当地拆迁方签下了土地租赁合同，大家可先不必惊慌，因为有时违反法律法规的一些租地合同是不具备法律效力的，可以要求政府安排土地复耕、重新安排承包地，或者是通过行政诉讼的途径来维护自己的合法权益。
东至县国有土地上房屋征收和补偿工作规程
第一条 为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益、保障被征收房屋所有权人合法权益，明确工作职责，促进城市建设顺利进行，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律、法规的规定，结合我县实际，制定本工作规程。
第二条 县征收办会同自然资源和规划、住房和城乡建设等有关部门提出房屋征收项目和征收范围，报县政府审查确定。
各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入县级国民经济和社会发展年度计划。
第三条 各属地乡镇人民政府作为征收实施单位，负责国有土地上房屋征收日常工作的安排、调度和具体征收实施等工作。
县征收办作为征收部门负责征收工作的业务指导，组织相关部门开展调查摸底、丈量测绘、房屋认定和评估，监督、指导属地乡镇人民政府进行调查结果公示，并对房屋征收补偿安置协议、补偿资金和安置房源进行审核，负责补偿资金的支付等工作。
县自然资源和规划局负责提供土地利用总体规划、县城总体规划文本和专项规划的证明材料、起草房屋征收补偿安置方案等规划、土地管理方面的工作。
县住房和城乡建设、城市管理和行政执法、发展改革、财政等部门按照各自职责协同负责征收工作。
第四条 县政府组织属地乡镇人民政府、征收、自然资源和规划、住房和城乡建设、发展改革等相关部门对房屋征收工作开展前期论证并对征收范围、房屋征收补偿方案进行研究确定后，公布征收补偿方案并征求公众意见，县征收办和属地乡镇人民政府负责共同做好意见的收集和整理。
征收补偿方案的内容应当包括征收依据、征收目的、征收范围、征收主体、实施单位、实施时间、补偿方式、补偿标准、补助和奖励、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限、签约期限等事项。征求意见的期限不少于30日。
征收补偿方案的公告同时告知被征收对象不得实施增加补偿费用的行为（包括新建、扩建、改建房屋，改变房屋用途；办理房屋所有权、国有土地使用权买卖、交换、赠予、租赁、抵押、析产；办理工商登记、事业单位登记、社会团体登记等），县征收办及时告知有关部门同步暂停办理前述相关手续，暂停期限不超过一年。
第五条 补偿方案征求意见稿发布后，县征收办指导属地乡镇人民政府立即组织开展房屋调查登记、认定和评估。
乡镇人民政府及时委托第三方测绘机构对征收范围内的房屋的产权人、房屋用途、建筑面积（有证、无证）、结构类型、建筑年代、室内外装饰装修以及附属物、地上附着物、土地情况等进行登记，并将调查登记结果进行张榜公示。县征收办组织住房和城乡建设、城市管理和行政执法、自然资源和规划等有关部门依法对征收范围内未经批准登记的建筑进行认定和处理。
房屋评估应当提供不少于3家房地产价格评估机构备选名单供被征收人选择。被征收人应在公布评估机构备选名单之日起7日内协商选定；协商不成的，由征收办主持，邀请被征收人代表、社区代表参与，通过多数决定或随机选定的方式确定评估机构。
第六条 因旧城区改建需要征收房屋，半数以上的被征收人认为征收补偿方案不符合法律规定的，县政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况予以修改完善。
属地乡镇人民政府将征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改情况及时报县政府审定后由县政府公布征收补偿方案，公示期限不得少于7天。
第七条 房屋征收决定作出前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。房屋征收决定涉及单项工程被征收户数超过300户的，应当经县政府常务会议讨论决定。
县政府在组织相关部门经过社会稳定风险评估后，根据县征收办提供的房屋征收相关资料及修改后的征收补偿方案作出房屋征收决定，并在房屋征收范围内公告、在政府网站上公开。房屋征收决定公告应载明征收目的、征收依据、征收范围、征收补偿方案、征收实施部门、征收实施期限、行政复议诉讼权利等。
属地乡镇人民政府同时将房屋价值评估报告送达给被征收人，被征收人对评估结果有异议的。自收到评估结果之日起10内，可以向作出评估结果的房地产价格评估机构书面申请复核评估。房地产价格评估机构应当在收到复核评估申请之日起10日内给予书面答复。被征收人对复核评估结果有异议的，可以在收到复核评估结果10日内向被征收房屋所在地的房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
第八条 属地乡镇人民政府负责征求被征收人对产权置换安置或者货币化补偿的选择意愿，与被征收人签订补偿协议。补偿协议签订后，双方应及时履行到位。
已签订补偿协议，又拒绝履行协议职责的，可根据实际情况申请法院强制执行或作出解除补偿协议的决定重新由县政府作出征收补偿决定。
第九条 在征收补偿方案确定的签约期限内达不成征收协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由属地乡镇人民政府报请县政府按照征收补偿方案作出补偿决定，补偿决定书应当载明以下内容：补偿金额与支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、停产停业损失费、搬迁期限、过渡方式与过渡期限、行政复议诉讼权利等，并在房屋征收范围内予以公告。
第十条 县政府作出征收补偿决定的被征收人在法定期限内不申请行政复议又不提起行政诉讼，并且在补偿决定规定的期限内不实施搬迁的，由属地乡镇人民政府以县政府名义自诉讼期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行。
申请强制执行前，需催告被征收人在十日内履行征收补偿决定，被征收人逾期仍不履行的，则申请强制执行。申请强制执行，应当提交强制执行申请书（说明强制执行申请的事实、理由、依据）、征收补偿决定书及其依据和送达材料、催告履行证据材料、被征收人意见说明和强制执行标的说明、社会稳定风险评估报告、具体补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。
第十一条 属地乡镇人民政府对已签订房屋征收补偿协议或者法院裁定准予执行的被征收人，及时督促腾空房屋，并组织安排房屋拆除。
第十二条 安置房配建单位配合属地乡镇人民政府为被征收人办理安置房的交付和产权证办理工作。
第十三条 县征收办依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。
第十四条 审计机关对征收补偿费用管理和使用情况进行审计并公布审计结果。
第十五条 本规程由县司法局会同县征收办负责解释。
第十六条 本规程自印发之日起施行。
来源：池州市人民政府网站
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