河南省高级人民法院印发《关于调整郑州铁路运输两级法院行政案件管辖若干问题的意见》的通知:今日土地征收拆迁话题-圣运律师事务所

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河南省高级人民法院印发《关于调整郑州铁路运输两级法院行政案件管辖若干问题的意见》的通知

更新时间:2024-12-22 01:19 发布:2024-10-23 17:31 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：河南省高级人民法院印发《关于调整郑州铁路运输两级法院行政案件管辖若干问题的意见》的通知,河南省高级人民法院印发《关于调整郑州铁路运输两级法院行政案件管辖若干问题的意见》的通知全省各中级人民法院、基层人民法院，本院各部门，各直

河南省高级人民法院印发《关于调整郑州铁路运输两级法院行政案件管辖若干问题的意见》的通知

一、河南省高级人民法院印发《关于调整郑州铁路运输两级法院行政案件管辖若干问题的意见》的通知

　　河南省高级人民法院

　　印发《关于调整郑州铁路运输两级法院

　　行政案件管辖若干问题的意见》的通知

　　全省各中级人民法院、基层人民法院，本院各部门，各直属单位：

　　《河南省高级人民法院关于调整郑州铁路运输两级法院行政案件管辖若干问题的意见》已于2022年6月6日经河南省高级人民法院研究通过，现予以印发，请认真遵照执行。执行中遇到的问题，请及时报告我院。

　　河南省高级人民法院

　　2022年6月6日

　　河南省高级人民法院

　　关于调整郑州铁路运输两级法院

　　行政案件管辖若干问题的意见

　　为严格执行法律规定的管辖制度，优化行政审判职能配置，经研究，决定废止河南省高级人民法院下发的《关于调整行政诉讼案件管辖若干问题的意见》（豫高法〔2019〕235号），郑州铁路运输法院、郑州铁路运输中级法院原则上不再管辖行政案件。根据《行政诉讼法》及其司法解释相关规定，对原郑州铁路运输两级法院行政案件管辖作如下调整：

　　一、原由郑州铁路运输法院管辖的一审行政案件调整由郑州市中级人民法院下辖的基层人民法院管辖。具体包括：

　　（一）以郑州市人力资源和社会保障局为被告的工伤认定行政案件；

　　（二）以郑州市有关行政机关为被告的土地、房屋登记行政案件；

　　（三）以郑州市各级公安机关为被告的公安管理类行政案件。

　　以省直厅局机关、中央驻豫机关为被告的一审行政案件按照《行政诉讼法》及有关司法解释的规定，由郑州市有关人民法院管辖。

　　二、原由郑州铁路运输中级法院管辖的以省政府为被告的一审行政案件由郑州市中级人民法院管辖。

　　以郑州市金水区、中原区、二七区、管城回族区、惠济区、上街区六个市区人民政府为被告的一审行政案件，按照《行政诉讼法》及有关司法解释的规定，由郑州市中级人民法院管辖。

　　三、涉省内黄河流域的环境资源行政案件仍由郑州铁路运输两级法院管辖。

　　四、本意见施行前郑州铁路运输法院、郑州铁路运输中级法院已经接收材料但尚未立案的上述一审行政案件移交郑州市中级人民法院及下辖的基层人民法院处理。

　　本意见施行前郑州铁路运输法院、郑州铁路运输中级法院已经立案的上述一审行政案件继续由郑州铁路运输法院、郑州铁路运输中级法院按程序处理、审理。

　　五、本意见由河南省高级人民法院负责解释，自下发之日起施行。

　　六、本意见施行后，河南省高级人民法院以前发布的关于行政案件管辖的规定（意见、通知等），与本意见不一致的，不再适用。

来源：行政诉讼与行政合规研究

二、拆迁协议律师谈被征收人签订协议时要注意的事项

　　需要广大被征收人注意的是，实践中存在征收机关与被征收人达成安置补偿协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可安置补偿后的自愿处分行为。

　　总之，北京圣运律师想要说的是，在签订补偿协议时一定要看清楚上面的补偿款项是否都完整，有没有具体的安置房位置、面积，补偿款总数、过渡费等，如果发现补偿协议中的补偿事项并不完整，只约定的几项或是压根什么都没有写，也没有明确违约责任等，那么对于这样的协议建议大家最好不要签，否则会对被征收人极为的不利。

　　同时，在签订补偿协议后，在补偿安置权益没有得到保障之前，也不要急着就交出房屋或是土地，如果签订协议后立即主动自愿地将房屋或是土地交给拆迁方，若已经得到了补偿安置还好说，若没有得到补偿安置，那么必定要走很多弯路，比较的吃亏。

　　另外，北京圣运律师还要提醒大家，土地征收、房屋拆迁事关自己权益，作为被征收人在此过程中一定要谨小慎微地对待每件事，一旦发现拆迁方有违法行为或是补偿安置没有落实前，房子或土地就被拆迁方强拆、强征，那么一定要积极地行使自己的救济权，及时地咨询专业律师，在必要时可委托律师帮助自己，确保自己的合法权益不被侵害。

三、要拆迁了，但我被要求限期拆除自家房子怎么办？

　　在征地拆迁中，被征收人会收到各种文件，而被征收人收到限期拆除通知书或是决定书其实一点也不奇怪。近日，山东当事人通过热线咨询北京圣运律师说，“我们村里要拆迁，但是补偿不合理，我们有好多户都没有签补偿协议，随后我们几户人家的房子就被认定成了违法建筑，而且昨天还收到了限期拆除决定书，房子明明是合法建筑，而且已经住了几十年了，怎么说是违建就是违建了呢？律师，我们该怎么办啊？”

　　其实类似问题有很多，想必当老百姓遇到这样的问题时都会非常的慌张，都非常的想知道自家的房屋为何会被认定成违法建筑以及违法建筑的认定程序等，下面北京圣运律师就为大家来简单的分析一下关于违法建筑的那些事儿

　　实践中，当被征收人与征收方达不成协议时，征收方通常会告知被征收人房屋是违法建筑，然后对被征收人下发限期拆除通知书或是决定书，让被拆迁人尽快签协议搬迁，但是违法建筑不是随口说的，更不是能随便拆的。

　　违法建筑的认定必须要准确

　　违法建筑的认定应当要依据《土地管理法》和《城乡规划法》，而且对违法建筑的处置也要依据相关房屋建设行为是违反了《土地管理法》还是《城乡规划法》，如果是违法了《土地管理法》中的相关条例，那就得按照土地管理法中的规定来处置，如果是违反了城乡规划法中的相关条例，那就是按照此条例中的规定来处置。

　　一般来说，违法建筑的处置措施包括一是采取拆除；二是限期改正；三是部分拆除；四是没收、五是保留建筑物、六是罚款等等。

　　而且在认定的过程中，相关部门还要考虑“历史遗留问题”这一因素，比如说房子是什么时间建的，是否违反了当时的法律法规等。如果是历史遗留的房子，在拆迁时，征收方应当要给予被征收人合理补偿，而且是全额补偿。

　　拆除程序一定要合法

　　而对于拆除程序，不同的依据条例中有不同的拆除程序，如果是违反了《土地管理法》，那么按照《土地管理法》中的第83条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

　　如果是违反了《城乡规划法》中的规定，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆又不提起诉讼或是复议的，经过城乡规划主管部门催告后，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

　　以上就是拆除违法建筑程序和拆除主体，如果被征收人在征地拆迁中遇到了以违建名义强制拆除房屋的情况，可以参照以上内容来确定强拆行为是否存在违法。

　　当然了这就要当事人在收到责令限期限拆除通知或是决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼，然后通过法院来认定房屋是否合法。

　　对于拆除违法建筑造成合法财产损失的要给予赔偿

　　虽然根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，“对于认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”但是房子内的建筑材料属于当事人合法财产。因此，违法拆除违法建筑造成当事人合法财产损失的，被征收人就有权要求赔偿。而且法律也明确规定了对公民合法财产的保护以及遭受侵害时享有法律救济的权利，同时也规定了对违法强拆行为者的法律制裁。

　　综上所述，不管大家收到的是责令限期拆除通知书还是决定书，都要重视起来，依法维护自己的合法权益。

　　根据《行政诉讼法》与《行政复议法》，自然人、法人、其他组织认为自己的合法权益受到侵害时可以对该具体行政行为提出行政复议或者行政诉讼。

　　如果不够重视，忽略掉维权期限的话，那么我们就很有可能错失行政复议和行政诉讼的期限，导致维权过程比较的困难。因此一旦收到它或是收到它不懂时，一定要及时的咨询专业律师。

四、评估报告谈被拆迁房屋价值的核心依据！法律效力不可小觑！

　　“评估报告”是房屋价值认定的核心依据，房屋征收部门和被征收人均可对其提出异议，但实践中，多是被征收人提出异议，该异议也是不服补偿决定的主要原因。对评估报告的审查，主要依据为《征补条例》第19条、第20条规定以及住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》），但具体审查及效力认定，实践中有不同模式。

　　（1）坚持程序直接确定原则。实践中可分为以下两种。

　　①初步审查确定。根据《征补条例》第19条规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，审查重点应为是否依法保障了被征收人申请复核和鉴定的权利，如评估报告的送达方式、送达时间、评估机构是否对被征收人提出的疑问做出了说明解释、是否影响了被征收人正当申请复核和鉴定的权利等。如果被征收人没有申请复核和鉴定，应视为被征收人认可评估报告，如果被征收人提出了复核和鉴定，应推定依法作出的复核和鉴定结论为有效的。主要理由有两点：第一，评估报告在案件审理中仅作为证据使用，其具有较强的专业性，经过专业机构多重程序确认，其效力应当得到肯定；第二，在经过复议、鉴定程序后，评估报告具有合法的效力，并可以据此作出征收补偿决定。根据《评估办法》第22条的规定，被征收人对复核后申请鉴定的结论仍有异议的，按照《征补条例》第26条规定处理，即由房屋征收部门作出征收补偿决定。

　　②深入审查确定。除了审查程序外，还需深入审查影响评估报告合法性、正当性等因素。例如，其一，房地产价格评估机构的选定。评估机构的选定是否合法、公正，直接影响被征收人对评估报告的认同。根据《征补条例》第20条、《评估办法》第4条等规定，省级政府制定了具体办法的，在没有与《征补条例》及《评估办法》相抵触内容的前提下，直接适用相关规定即可。但目前仍有较多地区并未制定具体办法，实践中常因规定不具体、不明确而引发争议，如评估机构的初选办法，协商的时间限制，协商的具体表现方式，随机方式的具体表现等。一般而言，上述事项均应在补偿方案中予以确定，未在补偿方案确定的，则以是否可能侵害被征收人合法权益、客观条件是否允许为标准，确定其是否合法合理。其二，房地产价格评估机构与房地产估价师的资质，房地产价格评估专家委员会成员的资质和组成。作出评估的机构和成员，不具有相应的法定资质或条件，或者与房屋征收当事人有利害关系应当回避的，则从根本上可以否定评估结论的公正性或正确性。其三，评估的总体程序。评估机构是否严格按照《评估办法》确定的程序或步骤作出，对评估报告的公正性具有较大影响，因而评估报告的总体程序应纳入司法审查范围。

　　（2）坚持全面审查原则

　　即对评估报告所涉事项，从实体和程序上进行全面、深入的审查，以确保评估报告对被征收人的合法权益不造成侵害。在审查范围上，除了前述的程序审查外，还需审查各项实体性事项，如评估对象是否全面客观、评估时点是否为房屋征收决定公告之日、评估师是否实地勘察、评估方法的选择是否正确、是否考虑影响被征收房屋价值的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积、占地面积、土地使用权等因素，以及价值内涵、评估依据、评估假设、评估原则、评估技术路线、重要参数选取、评估结果确定方式等事项。在审查程度上，存在两种做法：其一，初步审查。仅审查事项是否齐全，名目是否正确，形式是否符合等；其二，深入审查。全面审查评估报告每个事项的具体内容是否与客观相符、是否与法律规定相符等。

　　结合上述两种模式，较为合理的选择是将评估程序作为审查的重点，实体事项则作初步审查。在评估报告的效力认定上，则遵循两个原则。

　　第一个原则是程序推定的一般原则。即已经完成所有评估救济程序，且所有程序均无明显违法之处，已保障了被征收人合法的程序权利，则可推定评估报告具有效力。主要理由有：第一，评估报告具有极强专业性，且其性质主要为证据，司法机关应尊重专业部门的专业判断；第二，合法的征收项目需加快推进，一般不宜再次重复周期较长的评估程序。因此，评估报告仅存在部分程序上的瑕疵，不能完全否定其效力。一般而言，评估报告不侵害被征收人实体权益的，不宜否定评估报告的效力，具体应区分不同情况。一是完全不影响评估结论的瑕疵，可以认定评估报告的效力，但应明确指出所存在的瑕疵；二是可能影响评估结论的瑕疵，可以采取补救措施的，则根据补救后情况认定；不能采取补救措施的，则不认定评估报告的效力。需要注意的是，对于评估报告有重大程序违法问题，如评估机构的选择程序不合法、评估人员不具有资质等，即使完成所有的评估救济程序，也不宜肯定其效力。

　　第二个原则是特殊情况实体审查的例外原则。对于评估报告明显存在与事实不符之处且直接影响评估结论的公正性，如评估对象明显遗漏、评估时点明显错误、评估结果明显低于市场价值等情形，则需对评估报告的实体事项进行审查。需要注意的是：第一，由于实体审查属于例外情形，被征收人已充分行使程序救济权利的，应承担证明符合实体审查启动条件的责任；第二，实体审查仅作初步审查，仅针对被征收人提出异议的部分进行审查，且审查程度限于明显性、非专业性事项。

来源：

本文节选自《法律适用》2017年03期

作者：章文英（最高人民法院行政审判庭法官）

五、最高法院案例谈“诚实守信”和“依法行政”在行政机关履职过程中的审查考量

　　【裁判要旨】

　　诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得“城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。

　　合法性仍是行政机关依法行政的首要考量因素。依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理或不依法作出书面答复；正如相对人有义务以书面要式行为向行政机关提出具体、明确的履职请求、依据与理由，行政机关也有义务以书面要式方式告知相对人全部或者部分不能履职的依据和理由，而不能不理不睬，怠于履职，从而造成纠纷长期无法解决，难以进入法治化渠道解决。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政判决书

　　（2018）最高法行再205号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：福建省长乐市坤元房地产开发有限公司。住所地：福建省长乐市金峰镇胪峰大道(三星村星城区）。

　　法定代表人：林彬，执行董事。

　　委托诉讼代理人：李银，男，1987年10月17日出生，汉族，住福建省长乐市，系再审申请人公司副总经理。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福州市长乐区人民政府（原长乐市人民政府）。住所地：福建省长乐市解放路27号。

　　法定代表人：蔡劲松，区长。

　　委托诉讼代理人：李新颖，福州市长乐区人民政府法制办工作人员。

　　再审申请人福建省长乐市坤元房地产开发有限公司（以下简称坤元公司）诉被申请人福州市长乐区人民政府（以下简称长乐区政府）不履行法定职责一案，福建省莆田市中级人民法院于2016年8月15日作出（2016）闽03行初33号行政判决，驳回坤元公司的诉讼请求。坤元公司不服提起上诉，福建省高级人民法院于2017年2月28日作出（2016）闽行终695号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。坤元公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审，本院于2018年12月20日作出（2017）最高法行申8917号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　2017年原长乐市人民政府因撤市设区原因更名为福州市长乐区人民政府，原长乐市人民政府及相应工作部门以下均相应简称为长乐区政府及相应工作部门。

　　一审法院经审理查明，2000年，金峰宾顺花园2#、3#、4#、9#、10#、12#共六幢商品房及规划中的原1#楼、11#楼地块被公开拍卖未果。2003年，长乐区政府召开金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会，并形成了[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》（以下简称[2003]174号《会议纪要》）。2004年12月21日，坤元公司在拍卖会上以最高应价依法买受，并交足价款及有关税费，更改小区名称为金峰鑫光花园。坤元公司在履行拍卖买受人所尽的义务后，向长乐区国土资源局申请办理上述地块的土地使用权变更登记手续，长乐区国土资源局于2005年9月9日出具《否定报备单》不予办理，指出其中“12#楼为违章建筑不予办理转让”。坤元公司认为根据拍卖时拍卖行提供的材料（长补）榕房许字第××号《商品房预售许可证》批准预售楼号12#楼为商住楼及[2003]174号《会议纪要》的“四个允许”，长乐区政府应当为坤元公司的12#楼办理登记手续。坤元公司多次向有关部门申请变更有关手续未果，遂于2016年1月13日向人民法院提起诉讼，要求判决确认坤元公司买受长乐区政府委托法院拍卖的项目地块后，长乐区政府未履行拍卖附件中[2003]174号《会议纪要》的法定职责的行为违法，并确认长乐区政府不履行坤元公司长年来申请明确鑫光花园项目规划指标认定的行为违法。

　　一审法院认为，本案坤元公司通过竞买以最高价竞得金峰宾顺花园的商品房地块，并已经按照拍卖的约定支付了相关价款。坤元公司已取得该房屋及土地的有关权利，故坤元公司作为本案的原告主体适格。坤元公司在取得相关权利后依法向长乐区政府的下属单位长乐区国土资源局、长乐区城乡规划局等申请办理相关土地的规划指标变更、土地权属变更登记等行为并无不当。长乐区政府对隶属的下级职能部门负有领导、组织、协调等职责，但无论是办理土地权属变更还是规划指标变更等具体业务均系职能部门的职责所在，长乐区政府均不能越权给予办理。故本案坤元公司的诉求明显不符合法律的规定，不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回坤元公司的诉讼请求。

　　二审法院经审理查明，位于长乐区金峰镇胪峰大道北侧尚未竣工的宾顺花园2#、3#、4#、9#、10#、12#六幢商品房及规划中的原1#、11#楼地块(以下简称涉案房地产)是长乐区宾顺房地产开发有限公司开发的半成品商住楼，长乐区法院在执行案件中查封了涉案房地产，并曾于2000年1月组织对其进行公开拍卖，但未拍卖成功。2003年5月16日，长乐区政府召开“宾顺花园”资产处置有关问题协调会，对“宾顺花园”资产再次推出公开拍卖问题进行研究，并形成[2003]174号《会议纪要》，该《会议纪要》提出“四个允许”，即：1.允许补办立项、建设、征地、消防等有关审批手续。2.允许按照现状规划指标续建(除12号楼需保持现状完善建设外）。3.两块未建空地共7.4亩允许适度放宽规划指标建设。4.允许竞得者更改生活小区名称。2004年12月21日，在长乐区法院委托拍卖行举行的公开拍卖会上，坤元公司以1379.6万元中标买受涉案房地产并已交足价款，长乐区法院裁定涉案房地产由坤元公司买受并限期办理房屋产权及土地使用权变更登记手续。随后，坤元公司将涉案房地产项目名称改为“鑫光花园”。2005年9月9日，长乐区国土资源局针对坤元公司提出的土地使用权变更登记申请作出《否定报备单》，以原开发商未缴清土地出让金、须先办理房产变更登记、12#楼属于违法建筑不能转让等理由，对坤元公司的申请件予以退回。2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日，长乐区政府分别召开三次专题会议，协调处理坤元公司续建原宾顺花园问题和鑫光花园规划建设问题。2009年5月8日，坤元公司向长乐区城乡规划局提交报告，请求对该项目规划指标给予调整。2009年8月至11月，长乐区城乡规划局经对坤元公司提出的鑫光花园规划条件变更申请进行公示、征求项目利益关系人意见、主持召开论证会后，于2009年11月13日向长乐区政府提交《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》。2014年10月11日，长乐区政府召开2014年第5次市长办公会议，决定：一是将现状续建规划指标作为该项目规划指标，具体由区法院和规划局负责出具认定文件予以明确。二是同意调整规划指标。2014年10月29日，坤元公司向长乐区城乡规划局提交《关于办理规划指标的申请报告》。2014年12月26日，长乐区城乡规划局和长乐区人民法院作出认定书，认定项目拍卖用地面积和现状规划指标。2015年5月14日，长乐区城乡规划局向长乐区政府提交《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》。2015年5月28日，长乐区政府针对长乐区城乡规划局的请示作出同意项目规划条件变更的批复。2015年6月3日，长乐区城乡规划局向坤元公司作出复函，通知坤元公司调整的指标，并通知持该函向国土资源局等有关部门按规定办理相关手续。2016年1月13日，坤元公司以长乐区政府为被告向一审法院提起行政诉讼，要求判决确认坤元公司买受长乐区政府委托法院拍卖的项目地块后，长乐区政府未履行拍卖附件中[2003]174号《会议纪要》的法定职责的行为违法，并确认长乐区政府不履行坤元公司长年来申请明确鑫光花园项目规划指标认定的行为违法。

　　二审法院认为，公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责，其诉讼请求的成立应当以该行政机关具有相应法定职责为前提。行政机关的法定职责应当具有法律规范依据，即应当是法律、法规、规章及其他规范性文件规定的职责。本案坤元公司的第一项诉讼请求是确认长乐区政府未履行[2003]174号《会议纪要》的法定职责违法。从本案事实方面看，长乐区政府通过召集多次专题协调会议等形式协调处理坤元公司遇到的问题，实际履行[2003]174号《会议纪要》的承诺；从法定职责方面看，坤元公司诉请长乐区政府履行法定职责的依据是[2003]174号《会议纪要》，但该《会议纪要》不属于长乐区政府履行法定职责的法律规范依据，坤元公司认为履行[2003]174号《会议纪要》属于长乐区政府的法定职责，理由不能成立。本案坤元公司的第二项诉讼请求是确认长乐区政府不履行明确项目规划指标认定的法定职责违法。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”可见，城乡规划管理并非一级政府的法定职责，而属于政府规划主管部门的法定职责。本案坤元公司认为项目规划指标认定属于作为一级政府的长乐区政府的法定职责，没有法律依据，理由不能成立。综上所述，坤元公司提起本案行政诉讼，认为长乐区政府不履行法定职责，理由不能成立，据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　再审申请人坤元公司向本院申请再审，请求：一、撤销福建省高级人民法院（2016）闽行终695号行政判决和福建省莆田市中级人民法院（2016）闽03行初33号行政判决；二、依法改判，支持再审申请人提出的下列全部诉讼请求，即请求：1.确认长乐区政府未履行拍卖附件中[2003]174号《会议纪要》法定职责的行为违法；2.确认长乐区政府按住建规[2008]227号变更规划指标中不履行（拖延履行）明确项目规划指标认定的法定职责行为违法；3.本案一、二审及再审诉讼费用全部由长乐区政府承担。其申请再审的主要事实与理由为：1.长乐区政府所作[2003]174号《会议纪要》具有规范指引作用，无论是立项、征地、建设等有关手续，均需要会议纪要作为依据，各部门才可办理。退一步讲，政府对申请人作出了允许办理有关手续的行政允诺，下属部门不作为，政府应负有相应的职责兑现该允诺；2.[2003]174号《会议纪要》明确允许再审申请人可以适度放宽规划指标，且该项目是在2005年9月福州市招拍挂规划容积率管理规定允许容积率超限0.2幅度之前拍卖竞得，当时容积率没有禁限幅度，只要符合规划技术要求即可；3.根据住建规[2008]227号《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》第三项“严格容积率指标的调整程序”第四、五条的规定，“经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄告土地主管部门备案”，由此可见，规划指标（包括容积率）的变更认定的职责在于政府。

　　被申请人长乐区政府答辩称：案涉会议纪要的“四个允许”是政府对待涉案事宜行政许可的态度，并不构成直接办理相关事宜的法定职责，从提交的其他几个会议纪要内容来看，被申请人对再审申请人的问题也都积极的开会协调予以解决，且多数问题基本得到解决，因此被申请人不存在不履行或者拖延履行法定职责的行为。本案争议的实质，是坤元公司不补交容积率调整后依法应当补交的出让金，导致相关职能部门对项目的有关审批手续无法进一步实施。

　　本院另查明，2004年坤元公司拍卖取得涉案地块与资产后，因各种原因始终未能取得相关准建手续；涉案地块2004年以来未进行相应的开发建设。

　　本院认为，本案的焦点问题为长乐区政府是否存在不履行职责的行为。具体分述之：

　　一、关于政府会议纪要议定的事项是否属于法定职责的问题

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。

　　会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，[2003]174号《会议纪要》议定的“四个允许”，是长乐区政府就涉案房地产后期开发的行政允诺，也即成为长乐区政府及其职责部门相应的法定职责。一、二审法院认为[2003]174号《会议纪要》所议定的“四个允许”职责，不属于长乐区政府的法定职责，系对法定职责的错误理解，依法应予纠正。

　　二、关于长乐区政府是否负有保证[2003]174号《会议纪要》内容得以实现的职责问题

　　根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务；也即当事人因规划、土地出让等工作部门未依据相应的实体法规定及时履行其作为工作部门依法履行的职责，应当直接诉请该工作部门，而不能诉请市、县人民政府依法履职。但是，本案的特殊性在于[2003]174号《会议纪要》所确定的“四个允许”所涉及的规划调整、土地出让与管理等内容，虽然是长乐区政府规划与土地管理等工作部门的法定职责，但长乐区政府以[2003]174号《会议纪要》作出“四个允许”承诺的方式，已经将监督所属工作部门依法履职转化成为长乐区政府依法应当履行的承诺、义务与职责。在未依法定程序否定[2003]174号《会议纪要》等文件的效力之前，长乐区政府应秉持诚实守信的原则，确保政府纪要的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行“四个允许”，也即成为长乐区政府依法必须履行的法定职责。坤元公司认为长乐区政府及其工作部门未全面履行[2003]174号《会议纪要》议定的“四个允许”职责的，既可以选择以[2003]174号《会议纪要》为依据直接起诉相应的工作部门，也可直接以长乐区政府为被告要求其与相关工作部门共同履行[2003]174号《会议纪要》所议定事项。长乐区政府认为其工作部门不履行相应职责的，可以依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三项的规定，改变或者撤销该工作部门不适当的命令、指示等。一、二审法院均认为项目规划指标认定、土地管理等“四个允许”方面的约定，不属于人民政府职责而属于相应工作部门职责的认定，未充分考虑到相关职责系政府纪要所确定，构成认定事实不清、适用法律错误。

　　三、关于长乐区政府应当如何履行[2003]174号《会议纪要》所确定职责的问题

　　[2003]174号《会议纪要》作出后，坤元公司于2004年12月21日在长乐区人民法院委托拍卖行举行的公开拍卖会上以1379.6万元中标买受涉案房地产并已交足价款，长乐区人民法院裁定涉案房地产由坤元公司买受并限期办理房屋产权及土地使用权变更登记手续。但随后的2005年9月9日，长乐区国土资源局针对坤元公司提出的土地使用权变更登记申请作出《否定报备单》，以原开发商未缴清土地出让金、须先办理房产变更登记、12#楼属于违法建筑不能转让等理由，对坤元公司的申请件予以退回。后长乐区政府虽于2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日三次召开专题会议，协调处理坤元公司续建原宾顺花园问题和鑫光花园规划建设问题，但直到2014年10月11日长乐区政府召开的2014年第5次市长办公会议才决定：一是将现状续建规划指标作为该项目规划指标，具体由法院和规划局负责出具认定文件予以明确；二是同意调整规划指标。2014年10月29日，坤元公司向长乐区城乡规划局提交《关于办理规划指标的申请报告》。2014年12月26日，长乐区城乡规划局和长乐区人民法院作出认定书，认定项目拍卖用地面积和现状规划指标。2015年5月14日，长乐区城乡规划局向长乐区政府提交《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》。2015年5月28日，长乐区政府针对长乐区城乡规划局的请示作出同意项目规划条件变更的批复。2015年6月3日，长乐区城乡规划局向坤元公司作出复函，通知坤元公司调整的指标，并通知其持该函向国土资源局等有关部门按规定办理相关手续。然而，直到本院审查时，坤元公司在长达15年时间内，未能得以开展任何建设，涉案争议房地产仍处于2003年拍卖前的状态。坤元公司巨资竞得项目长期未得以推进，经济损失不可谓不大。原因虽然是多重的，但长乐区政府及其工作部门未依法、及时、全面履行相关纪要内容，不依法履职甚至互相推诿，显然是重要原因之一。

　　显然，依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理或不依法作出书面答复；正如相对人有义务以书面要式行为向行政机关提出具体、明确的履职请求、依据与理由，行政机关也有义务以书面要式方式告知相对人全部或者部分不能履职的依据和理由，而不能不理不睬，怠于履职，从而造成纠纷长期无法解决，难以进入法治化渠道解决。长乐区政府与相应工作部门应当依法回应坤元公司的申请和诉求；对于15年来因法律法规政策调整等原因，出现原有规定与现有规定相冲突的，应当考虑保护相对人信赖利益，作出对坤元公司有利的解释和执行，而不能因此加重相对人的实际负担；在对拍卖等文件的理解存在分歧时，也应当本着有利于相对人的原则进行解释。当然，合法性仍是行政机关依法行政的首要考量因素。坤元公司对约定的容积率由2.35调整为3.692又增加至4.616后的相关土地出让金的补交问题，亦应秉持诚信原则，实事求是地与长乐区政府及其工作部门进行测算和协商，在弥补资金等实际损失与保持合理利润的情况下，依法予以补交。双方无法协商一致的，长乐区政府则应及时作出行政决定或者《会议纪要》，载明其与相应工作部门对相关问题的明确、具体、可执行的意见，并依法送达坤元公司，而不能久拖不定、议而不决，更不得与工作部门之间相互推诿。坤元公司对行政决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护企业合法权益。

　　综上，坤元公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。一、二审法院有关政府会议纪要决定的事项不是政府法定职责的认定，系对法定职责的错误理解，构成认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销福建省高级人民法院（2016）闽行终695号行政判决和福建省莆田市中级人民法院（2016）闽03行初33号行政判决；

　　二、确认福州市长乐区人民政府未全面履行[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》确定职责的行为违法；

　　三、责令福州市长乐区人民政府在本判决生效之日起九十日之内根据本判决依法履行[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》等所确定的职责。

　　一、二审案件受理费共计100元，由被申请人福州市长乐区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长耿宝建

　　审判员张爱珍

　　审判员白雅丽

　　二〇一八年十二月二十九日

　　法官助理殷勤

　　法官助理黄礼

　　书记员于露