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最高法院案例谈《征补条例》第二十四规定的“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的理解

更新时间:2024-12-26 03:48 发布:2024-10-23 17:37 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：最高法院案例谈《征补条例》第二十四规定的“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的理解,【裁判要旨】国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收

最高法院案例谈《征补条例》第二十四规定的“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的理解

一、最高法院案例谈《征补条例》第二十四规定的“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的理解

　　【裁判要旨】

　　国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。所谓“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，是指按照土地管理法及其实施条例以及城乡规划法等法律、法规规定，依法判断、准确认定征收范围内未经登记的建筑是否属于违法建筑。

　　在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　（2018）最高法行申5425号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁承志。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区贵港市港北区人民政府。

　　法定代表人黄英梅。

　　再审申请人梁承志因诉被申请人广西壮族自治区贵港市港北区人民政府（以下简称港北区政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年1月30日作出的（2017）桂行终1380号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月17日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　1994年11月3日，贵港市土地管理局向贵城镇三合村公所颁发贵港市地证字第9×3号《建设用地批准书》，载明土地用途为村办企业、住宅、拆迁安置。1995年，贵港市建设委员会给贵城镇三合村公所颁发贵地规管字9×1号《建设用地规划许可证》，土地用途为企业用地及宅基地。1996年4月1日，贵港市贵城镇三合村民委员会同意划拨一块长10米、宽4.4米、面积44平方米的集体宅基地给梁承志建房。1997年8月13日，贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）向梁承志颁发贵国用（1997）字第××号国有土地使用证。2000年1月10日，贵港市土地管理局给梁承志换发新证，该证注明土地类型为国有划拨土地，土地使用人为梁承志，土地用途为住宅，土地等级为一等三级，使用权面积44平方米。

　　2013年11月10日，贵港市政府作出贵政通（2013）23号《关于征收高铁站前广场建设项目范围内房屋的决定》并附《贵港市高铁站前广场建设项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案），主要内容：贵港市中心城区房屋建设市场指导价格,砖混结构一等价格为2200元每平方米，二等为2050元每平方米；贵港市中心城区级别基准地价，住宅类三级均价为1179元每平方米，上限为1449元每平方米，下限为984元每平方米。2014年2月28日，贵港市政府印发贵政发（2014）5号《贵港市人民政府关于印发贵港市中心城区房屋征收与补偿暂行办法的通知》（以下简称5号通知）。5号通知第七条规定，对因历史原因造成手续不全的房屋，本着尊重历史、照顾现实的原则，只办理有国有（集体）土地使用证和属于本村组（社区）集体经济组织一户一宅的房屋征收，四层（含）以下建筑面积或四层以上的建筑总建筑面积200平方米（含）以内的部分，在房屋征收期限内签订协议书的，根据房屋建成的年限，按《贵港市中心城区房屋市场指导价格》规定的补偿标准一定比例给予补助；不签订协议书的，按违法建筑依法拆除。该文件附件2为贵港市中心城区级别基准地价表，附件5为附属设施迁移补偿标准，附件6为房屋特殊装修补偿标准。征收房屋过程中，梁承志不同意房屋征收补偿安置方案，未与征收部门签订房屋征收补偿协议。2015年12月起，贵港市住房与城乡规划建设委员会（以下简称贵港市住建委）对项目范围内未签订房屋征收补偿协议的房屋进行评估。2016年11月1日，山东贵恒信房地产土地评估经纪有限公司（以下简称贵恒信公司）对梁承志的房屋作出《房屋征收补偿分户估价预评结果报告》，主要内容：估价对象的建筑面积为砖混结构284.24平方米，铁棚面积58.52平方米，房屋用途为住宅，总层数六层。房屋建筑评估总价=284.24×2180+58.52×191=630820元，房屋土地评估总价=土地面积×土地单价=49.72×1449=72044元。房屋总价格：630820元+72044元=702864元。2016年11月16日，贵港市高铁广场项目建设指挥部作出《贵港市城区房屋征收调查表》并附《补偿汇总表》，主要内容：梁承志被征收的住宅、土地及铁棚评估价702864元，附属设施迁移3910元，房屋特殊装修费84597.85元，搬迁费2842.4元，临时安置费17054.4元，补偿金额共计811269元。上述项目、价格与5号通知规定的补偿项目价格一致。2017年2月21日，港北区政府将梁承志房屋强制拆除。实施强制拆除前，港北区政府对其屋内物品及房屋设施情况进行录像，并制作建筑物财物登记表。根据录像反映，在港北区政府对梁承志房屋进行强制拆除前，梁承志对室内物品已进行过清理和撤离，房内仅剩下抽油烟机、床等少量日常生活用品。2017年3月3日，梁承志提起本案行政诉讼，请求确认港北市政府强制拆除其房屋的行为违法，恢复房屋原状，无法恢复房屋原状的，应当按照现行市场价格，赔偿房屋价值损失3282240元及屋内物品损失50万元，包括电视机、微波炉、名贵药材、烟酒、名表、金银首饰等财物。

　　贵港市中级人民法院（2017）桂08行初45号行政判决认为，港北区政府提供的、用以证明贵港市住建委认定梁承志的房屋属违法建设并委托港北区政府强制拆除等证据，所指向的房屋面积和编号，均与梁承志房屋不一致，与本案不存在关联性。港北区政府对梁承志房屋实施强制拆除，未作出违法建筑认定和限期拆除的决定，未经书面催告履行，亦未作出强制执行决定，强制执行程序违法。梁承志的房屋纳入贵港市高铁站前广场建设项目征收范围，对于该房屋的价格，已由房屋征收部门依法组织委托评估，梁承志知悉评估内容但并未申请复核，且评估价格的依据为补偿安置方案中公布的贵港市中心城区房屋建设市场指导价格，评估结论客观合理，足以填补其同时期的实际损失。港北区政府在强拆前未对房内物品尽到清理保存义务，违法强拆扩大梁承志损失，依法应予赔偿。结合港北区政府提供的录像，对梁承志屋内物品损失，应酌情予以赔偿，酌定赔偿10000元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，判决确认港北区政府强制拆除房屋行为违法，港北区政府赔偿梁承志712864元。梁承志不服，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1380号行政判决认为，贵恒信公司出具的评估报告，经贵港市住建委公示后，梁承志未在规定的时间内申请复核，该评估报告合法有效，可作为征收补偿的依据。涉案房屋属于因历史原因未经审批建设、手续不全的私人建筑，与手续齐全的合法建筑不同。但是，港北区政府没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，对该房屋是否属于违法建筑进行调查认定和处理，强拆行为违法，应当依法赔偿。港北区政府应参照5号通知规定的房屋征收补偿项目、标准，及梁承志户补偿汇总表所列补偿项目、标准对其进行赔偿，即在一审判决赔偿房屋、土地、铁棚及屋内物品损失费712864元的基础上，增加赔偿附属设施迁移费3910元，房屋特殊装修费84597.85元，搬迁费2842.4元，临时安置费17054.4元，共计赔偿821269元。对于屋内物品损失，除自行制作的清单外，并无相关购物发票、实物照片、视听资料等证据佐证，该项请求缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决维持一审判决第一项，确认强制拆除房屋行为违法；变更判决第二项，赔偿梁承志损失共计821269元。

　　梁承志申请再审称：1.港北区政府选择评估机构时，未告知梁承志参与。评估机构未入户调查、实地查勘，整体评估报告和分户评估报告没有两名以上注册地产评估师签字，评估报告也未按照法定方式送达梁承志，该评估报告认定事实错误，评估报告不合法。应当以当前房地产市场价格，认定梁承志的房屋损失。2.港北区政府违法强制拆除行为，导致梁承志无法对屋内物品损失举证，应当承担举证不能的后果。请求撤销二审判决第二项，将其发回重审或者依法改判。

　　港北区政府答辩称：1.本案评估机构经由法定程序选择，评估结果依照评估程序和规范作出，体现的是市场评估价格，可以作为梁承志的房屋赔偿标准。梁承志主张按每平方米6500元的价格赔偿，缺乏事实依据。2.梁承志对于屋内物品损失价值未能尽到初步举证责任，依法不应支持。请求维持一、二审判决，驳回梁承志的再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四至三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法实施强制执行。作出强制执行决定前，行政机关应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关作出强制执行决定，予以强制执行。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条亦规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，港北区政府没有提供有效证据证明，实施强制拆除前，对梁承志未进行产权登记的房屋进行调查，作出违法建筑认定并限期拆除的决定，未经书面催告履行程序，亦未听取梁承志的陈述、申辩，未作出行政强制执行决定，强制拆除行为严重违反法律规定。一、二审判决确认港北区政府强制拆除梁承志房屋行为违法，并无不当。

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，行政机关及其工作人员行使职权时的违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成损失的，受害人有依法获得行政赔偿的权利。也就是说，只有合法权益受到违法行政行为的侵犯，造成损失，才属于行政赔偿的范围；违法行政行为未造成当事人合法权益损害的，不予行政赔偿。在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。1996年梁承志获得涉案土地准许其建房。港北区政府至今没有提供充分证据证明，梁承志通过合法交易获得的土地上的房屋属于违法建筑。鉴于此，二审判决将梁承志的土地、房屋视为合法建筑，按照市场评估价格和征收补偿方案确定的补偿项目和标准，依法判决港北区政府赔偿梁承志房屋、装修费、搬迁费、临时安置费等共计821269元，符合本案事实及法律规定，本院予以支持。梁承志主张，本案评估机构选定及评估程序不合法，评估报告认定事实错误，应当以当前房地产市场价格予以评估赔偿。但是，行政赔偿的目的在于弥补损失。本案评估报告仅仅是认定房屋损失的证据，梁承志未在法定期限内对该评估报告提出异议，且未提供证据证明评估结果存在实质性错误，也未提供证据证明，评估时点的市场价格与判决时的市场价格发生重大且明显的变化，按照评估报告赔偿其房屋损失不足以弥补其损失，仅以评估机构选定程序违法、评估程序违法等理由否定评估报告的证据证明效力，理由不能成立。梁承志还主张，港北区政府违法强制拆除行为，导致梁承志无法对屋内物品损失举证，应当承担举证不能的后果。其该项主张的实质，是对生效判决认定的屋内物品损失数额有异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因被告的原因导致原告无法举证的，确实应当由被告承担举证责任。但是，在被告也不能提供证据对损失数额予以证明的情况下，并非必须按照原告提出的赔偿项目和数额，判决被告承担行政赔偿责任。确定行政赔偿数额，必须要有基本的事实依据。在双方对损失情况均不能举证证明的情况下，法官应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，酌定损失数额。本案中，根据查明事实，强制拆除前梁承志对室内物品已进行过清理和搬离，房内仅剩下抽油烟机、床等少量日常生活用品，结合梁承志提出的赔偿请求，法官酌定10000元损失,具有事实依据。梁承志的该项申请再审理由，亦不能成立。

　　应当指出的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。所谓“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，是指按照土地管理法及其实施条例以及城乡规划法等法律、法规规定，依法判断、准确认定征收范围内未经登记的建筑是否属于违法建筑。本案中，贵港市政府发布的5号通知第七条规定，对因历史原因造成手续不全的房屋，“在房屋征收期限内签订协议书的，根据房屋建成的年限，按《贵港市中心城区房屋市场指导价格》规定的补偿标准一定比例给予补助；不签订协议书的，按违法建筑依法拆除。”上述内容与依法认定违法建筑的理念和标准相悖，违反法律、法规规定，本院予以指正。鉴于本案生效判决并未按照上述规定处理，判决结果符合法律规定，本案不予再审。

　　综上，梁承志的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回梁承志的再审申请。

　　审判长郭修江

　　审判员熊俊勇

　　审判员刘艾涛

　　二〇一八年十一月二十一日

　　法官助理黄宁晖

　　书记员陈清玲

来源：行政涉法研究

二、法院判例谈人民法院在行政诉讼中须坚持司法谦抑原则

　　裁判要点

　　1.基于司法与行政的关系、行政的专业技术性特点和行政诉讼法的规定，人民法院在行政诉讼中须坚持司法谦抑原则。通常情况下，人民法院在司法审查过程中，应当尊重行政机关对行政事务予以优先判断、处理的权力。对于行政机关权限范围内未处理的事项，人民法院不得代替行政机关作出决定，需要行政机关先行处理后，人民法院再对其作出的行政行为进行合法性审查。行政机关对当事人所诉争的事实和法律问题没有进行过明确的裁量和判断的情形下，人民法院原则上仅能责成行政机关在一定期限内依据案件事实和相关法律规定，对当事人作出处理决定，而不可在诉讼文书中对尚未发生的行政补偿进行预先判决，影响到行政机关的初次判断权。

　　2.行政机关履行行政行为，应当遵循合法性兼顾合理性的原则。行政机关在收到当事人提出的履行补偿职责申请后，应当从实体上审查是否具有应当补偿的事项，如果存在应予补偿的情形则应依法履行补偿职责，即使经审查认为不存在应予补偿的事项，亦应对当事人的申请作出相应的答复，这是行政行为合法性及合理性原则的必然要求。

　　裁判文书　

　　江西省高级人民法院

　　行政判决书

　　（2022）赣行终5号

　　上诉人（原审原告）玉山县怀玉山萤石矿，住所地江西省上饶市玉山县怀玉山洋塘村88号，统一社会信用代码92361123MA35QM236E。

　　经营者刘子兴，男，1970年6月6日出生，江西弋阳人，住江西省上饶市弋阳县。

　　委托代理人刘凤玉，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。

　　委托代理人王猛，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）玉山县人民政府，住所地江西省玉山县冰溪街道府前路1号。

　　法定代表人余洪雷，该县县长。

　　上诉人玉山县怀玉山萤石矿（以下简称“怀玉山萤石矿”）因诉玉山县人民政府不履行补偿职责一案，不服上饶市中级人民法院（2021）赣11行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。

　　原审法院查明，原江西省上饶地区地质矿产局于2000年5月26日颁发采矿许可证（编号为3623000040014），载明：采矿权人为玉山县怀玉山萤石矿，地址为江西省玉山县，矿山名称为玉山县怀玉山萤石矿区白沙龙矿点，经济类型为集体，矿种为萤石，开采方式为地下开采，生产规模为0.5万吨／年，矿区面积为0.122平方公里，有效期限为2000年5月至2003年5月，并标注了矿区范围的坐标拐点和开采深度。2003年8月16日，原上饶市国土资源局颁发采矿许可证，采矿权人为玉山县怀玉山萤石矿，地址为江西省玉山县，矿山名称为玉山县怀玉山萤石矿，经济类型为个体，有效期限为2003年8月至2005年8月，开采矿种、方式、生产规模、矿山面积等内容与2000年采矿许可证一致，同时标注了矿区范围。2005年11月，怀玉山萤石矿因采矿证到期，向原上饶市国土资源局申请办理延续登记。经勘测及评估，怀玉山萤石矿山至2005年8月底保有矿石资源储量为5.49万吨，评估单价为3.18元／吨，怀玉山萤石矿采矿权评估价值为人民币174736元，怀玉山萤石矿于当年缴纳了该174736元，并于2006年缴纳了规费300元。2006年4月，原上饶市国土资源局为其颁发采矿权许可证（证号为××），经济类型为私营企业、矿区面积为0.1012平方公里，有效期期限为2006年4月至2014年10月，采矿权人、地址、矿山名称、开采矿种、开采方式等内容与2003年6月采矿许可证一致，同时载明了坐标拐点及开采深度。2014年10月，因采矿许可证到期，怀玉山萤石矿向原玉山县国土资源局申请办理采矿权延续以及将开采规模由0.5万吨／年变更为3万吨／年的变更手续。因需要提交储量核实报告等材料，其向原玉山县国土资源局申请办理采矿区许可证顺延手续。原上饶市国土资源局为其颁发了短期采矿许可证，有效期限为2014年10月10日至2015年4月10日。2015年7月，怀玉山萤石矿以正在编制开发利用方案，在采矿权许可证有效期届满前无法完成相关延续要件为由，再次申请采矿许可证有效期顺延6个月。原上饶市国土资源局为其颁发采矿许可证，有效期为2015年9月至2015年10月。2015年9月，怀玉山萤石矿以矿山储量核实报告已完成备案，开发利用方案正在送审中，在采矿许可证有效期届满前无法完成相关延续要件，申请采矿许可证有效期顺延6个月。原上饶市国土资源局为其颁发采矿许可证，有效期为2015年10月12日至2016年4月12日。2016年4月，怀玉山萤石矿以矿山储量核实报告和开发利用方案已编制并评审备案，目前正在进行采矿权价款评估工作，在采矿许可证有效期内无法完成相关延续要件，申请采矿权许可证有效期顺延6个月。原上饶市国土资源局为其颁发采矿许可证，有效期限为2016年5月至2016年10月。2016年9月，怀玉山萤石矿以矿山储量核实报告和开发利用方案已编制并评审备案，目前正在进行采矿权变更（增加开采矿种）工作，在采矿许可证有效期内无法完成相关延续要件，申请采矿权许可证有效期顺延6个月。原上饶市国土资源局为原告颁发采矿许可证，有效期限为2016年11月25日至2017年4月25日。2017年5月10日，怀玉山萤石矿向玉山县人民政府及原玉山县国土资源管理局提交报告：怀玉山萤石矿2005年已缴纳采矿权价款，取得案涉矿山10年开采权，采矿权许可证于2014年10月25日到期。到期前按照要求办理了延续手续，现临时采矿许可证于2017年4月25日到期，现已将相关的延续材料报送到玉山县国土资源局矿产股，现要求给予其换发领新的采矿许可证签署相关意见。2015年5月11日，原上饶市国土资源局作出《矿产资源储量评审意见书备案证明》，对上饶市地升估价事务所有限公司报送的《江西省玉山县怀玉山萤石矿产资源储量核实报告》进行备案，该核实报告载明：玉山县怀玉山萤石矿于2003年8月依法取得采矿权，现采矿证有效期至2014年10月6日，矿区范围由8个拐点圈定面积0.1082平方公里，开采高由＋680米至＋560米。截止至2014年9月30日保有萤石矿资源储量（332＋333）矿石量6.569万吨、ＣａＦ2矿物量3.909万吨，平均品位59.51%。2017年12月28日，怀玉山风景区被评为国家4Ａ级景区。2020年5月，怀玉山萤石矿再次向上饶市自然资源局申请办理采矿许可证延续登记手续。上饶市自然资源局于2020年7月3日召开听证会，并于2020年7月6日作出《关于玉山县怀玉山萤石矿申请采矿权延续的决定书》，载明：怀玉山萤石矿采矿许可证有效期自2010年12月6日至2014年10月6日。采矿许可证到期后，因怀玉山萤石矿申请办理采矿权延续登记的材料不齐全，为方便其办理相关证照，原上饶市国土资源局相继为其办理了短期的采矿许可证（最终采矿许可证有效期至2017年4月25日），证载仅作为办理相关证照使用。2019年6月14日怀玉山萤石矿申请办理采矿权延续，上饶市自然资源局于2019年7月23日以机关服务窗口业务受理专用章作出告知书，告知不予办理采矿权延续。因该用章不符合要求，上饶市自然资源局于2020年5月20日作出《撤销决定书》，决定撤销《告知书》，同意怀玉山萤石矿重新申请采矿权延续。2020年7月3日召开听证会，玉山县自然资源局与怀玉山风景区管理委员会均提出怀玉山萤石矿在怀玉山风景区范围内，开采会影响景区环境保护，不能办理延续。根据《矿产资源法》第二十条第（五）项规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景区，开采矿产资源。怀玉山萤石矿在怀玉山风景旅游区范围内，且该风景区为国家4Ａ级旅游景区，其风景区范围内不得开采矿产资源。依照《行政许可法》第三十八条规定，决定不予批准采矿权延续。2020年9月3日，怀玉山萤石矿向玉山县人民政府邮寄补偿申请书，请求补偿其因设立怀玉山风景区导致其采矿权不能延续造成的损失共计70264736元。玉山县人民政府于2020年9月4日签收，但未予答复。后怀玉山萤石矿以上饶市自然资源局为被告向广信区人民法院起诉，请求该局予以行政补偿。2021年2月23日，怀玉山萤石矿申请撤回起诉。同日，广信区人民法院作出（2021）赣1121行初27号行政裁定准许其撤诉。2021年3月11日，怀玉山萤石矿向一审法院起诉，请求判令玉山县人民政府履行补偿职责，补偿其各项损失共计70664736元。

　　原审法院认为，结合原、被告诉辩意见，本案争议焦点为：一、玉山县人民政府是否为本案适格被告；二、怀玉山萤石矿请求玉山县人民政府向其补偿70,664,736元是否成立。具体评述如下：

　　玉山县人民政府是否为本案适格被告。怀玉山萤石矿主张因玉山县人民政府设立风景名胜区导致其行政许可延续未能获批，应当向其承担补偿职责；玉山县人民政府主张采矿权是否准许延续由自然资源部门审查认定，其未作出案涉采矿权许可、批准或不予批准延续的行政行为，其设立的是风景区而不是风景名胜区，其不属于本案适格被告。该院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第二十条第五项之规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。《风景名胜区条例》第十一条规定，因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当给依法给予补偿。本案中，虽然玉山县人民政府未作出不准许怀玉山萤石矿采矿权延续的行为，但根据上饶市自然资源局作出的不予准许决定可知，怀玉山萤石矿采矿权延续申请未获得批准是因为采矿范围位于玉山县人民政府设立的国家4A级风景区怀玉山风景区内。根据《风景名胜区条例》第二条、第八条之规定，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人民游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。怀玉山风景区由玉山县人民政府设立，于2017年被评为国家级风景区。且在上饶市自然资源局2020年7月3日召开的听证会上，玉山县自然资源局及怀玉山风景区管理委员会均主张怀玉山萤石矿在该景区内采矿会影响景区环境保护，不能办理延续登记。因此，玉山县人民政府主张本案不属于风景名胜区，其不应当承担补偿职责，理由不成立。根据上述规定，若因玉山县人民政府设立怀玉山风景区给怀玉山萤石矿合法权益造成损失，其应承担补偿职责，是本案适格被告。

　　二、怀玉山萤石矿请求玉山县人民政府向其补偿70,664,736元是否成立。怀玉山萤石矿主张，上饶市自然资源局不批准其采矿权延续系对之前已生效的行政许可的撤回，以及玉山县人民政府设立怀玉山风景区给其合法采矿权和采矿利益造成了损失，应当按照《中华人民共和国行政许可法》第八条和《风景名胜区条例》第十一条之规定进行补偿。

　　（一）案涉采矿权延续不予准许是否属于行政撤回。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产的，行政机关应当依法给予补偿。本案争议焦点为案涉采矿权延续不予准许是否属于撤回之前作出的生效采矿权许可。

　　《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。因此，行政许可是行政相对人获得行政机关的准许后，按照行政许可规定的时间、地点、方式从事某项特定活动的权利，行政撤回则是行政机关基于公共利益的需要，对已经生效的行政许可予以撤回，而行政许可延续则是行政相对人在行政许可到期后，申请延长行政许可有效期限。因此，行政许可延续的前提是行政许可已到期，该延续是否准许效力仅及于行政许可到期后的未来，即到期后行政相对人能否继续依据该行政许可行使权利，其效力并不及于之前已经到期的生效行政许可。且行政许可准予延续并非是行政许可到期后的必然结果，仍然需要行政相对人向行政机关提出申请，提供相关材料，由行政机关进行审核后根据相关规定决定是否准许，并非如怀玉山萤石矿所述的更换采矿权许可证。根据《江西省矿产资源管理条例》第三条、第十三条、第十六条、第四十一条之规定，矿产资源归国家所有，开采矿产资源需缴纳采矿采矿权使用费、采矿权价款，由相关单位颁发采矿许可证。因此，相关单位开采矿产资源，应当向国家按照矿产储量支付相应对价的采矿权价款后，申请办理采矿许可证，按照采矿许可证上规定的开采期限、开采矿种、开采方式、生产规模、矿区范围、开采深度等进行开采。本案中，作为个人经营的怀玉山萤石矿于2003年取得采矿许可证，到期后于2005年缴纳了5.49万吨矿石量储量采矿权价款后于2006年再次获得采矿许可，期限至2014年10月。因此，怀玉山萤石矿2006年获得的采矿权许可是指其在该许可的规定时间内，按照许可证规定的开采方式、开采范围、开采矿种等对其已支付采矿权价款的矿山储量进行开采，并非是指其对该矿山全部矿产资源具有无期限进行开采的权利。怀玉山萤石矿于2006年获得采矿许可后至2014年期间，已按照采矿许可实施采矿行为，该2006年采矿许可已经实际履行到位。案涉采矿权不准予延续仅意味着怀玉山萤石矿在2014年10月采矿期限届满后不得再从事采矿活动，不代表撤回之前已生效的2006年采矿许可，且该2006年的采矿许可也已经被怀玉山萤石矿实施完毕，客观上亦无法撤回。综上，怀玉山萤石矿主张上饶市自然资源局不予准许采矿权延续是对该局之前作出的已生效采矿权的许可予以撤回，应对其予以补偿，理由不成立。

　　怀玉山萤石矿主张共计70,664,736元各项损失是否应当予以补偿。根据《风景名胜区条例》第十一条之规定，风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。因此，怀玉山萤石矿主张的矿山基础设施投入等共计70，664，736元损失是否应当补偿，关键在于该损失是否属于因玉山县人民政府设立怀玉山风景区导致怀玉山萤石矿采矿权延续未获得审批而造成的合法利益损失。

　　1、矿山基础设施投入500万元（包括配套供电系统50万元、配套提升系统80万元、配套排水系统30万元、安全生产巷道200万元、矿山资料编制费用50万元、库房、办公用房、职工用房30万元、矿山生产设备60万元。）本案中，怀玉山萤石矿从2003年开始采矿直到2014年10月采矿期限届满停止生产共计开采矿山十余年，矿山配套供电系统、排水系统、安全生产巷道、库房、办公用房、职工用房、矿山生产设备等是其正常开展采矿活动的必备条件，矿山资料编制费用亦是其开展采矿活动前必须办理采矿权许可手续的必要支出。怀玉山萤石矿从2014年10月至上饶市自然资源局作出案涉采矿权不准予延续决定时，矿山一直处于停产状态，上述矿山基础设施不属于因案涉采矿权不准予延续造成的损失。综上，怀玉山萤石矿主张的矿山基础设施是其之前进行采矿活动的正常投入与支出，其要求玉山县人民政府予以补偿缺乏依据。

　　2、矿山恢复治理保证金40万元。《江西省矿产资源管理条例》第六十二条规定，按照企业所有、政府监管的原则，实行矿山地质环境恢复治理保证金制度。第六十四条规定，县级以上人民政府地质矿产主管部门应当在征求矿山所在地县级人民政府林业、水利、土地、农业、安监等有关部门和当地村民委员会的意见后，会同同级环境保护主管部门组织专家对已完成恢复治理或者已分期、分区完成恢复治理的工程进行验收。经验收合格的，采矿权人有权提取存储的矿山地质环境恢复治理保证金及利息。违反本条例，开采矿产资源造成矿山地质环境破坏未进行恢复治理或者治理未达到规定标准的，由县级以上人民政府地质矿产主管部门责令限期治理；逾期不治理，经催告仍不治理或者治理仍未达到规定标准的，处十万元以上三十万元以下的罚款，并由县级以上人民政府地质矿产主管部门会同同级环保部门组织治理，恢复治理费用由采矿权人全额承担。因此，怀玉山萤石矿主张应予以补偿的40万元矿山治理保证金是其之前开展矿山开采业务时，缴纳的矿山地质环境恢复治理保证金。该保证金能否退还应根据其是否按照要求完成矿山恢复治理工程予以确定，与案涉采矿权延续是否准许没有因果关系，怀玉山萤石矿要求玉山县人民政府予以补偿没有法律依据，不予支持。

　　3、怀玉山萤石矿现有萤石矿资源储量6.569万吨共计6,569万元的合理信赖利益损失。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条之规定，矿产资源归国家所有。根据《矿产资源开采登记管理办法》第六条、第九条、第十条之规定，国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权申请人获准采矿权登记的，应当自收到通知之日起30日内缴纳采矿权使用费和国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，国家出资勘查形成的采矿权价款由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估，评估报告报登记管理机关备案。因此，矿产资源属于国家所有，国家将出资勘查形成的采矿权根据储量等进行评估后有偿出让给申请人进行开采。本案中，怀玉山萤石矿于2005年缴纳了矿石储量为5.49万吨的采矿权价款，并于2006至2014年实施了开采。怀玉山萤石矿现有储量6.569万吨系新增矿石储量，其并未支付该储量的采矿权价款，该6.569万吨矿石是国家所有的资源而不是原告的合法财产，其要求玉山县人民政府予以补偿缺乏依据，不予支持。

　　4、怀玉山萤石矿全部采矿权价款174，736元。2005年评估机构评估案涉矿山矿石储量为5.49万吨，评估单价为3.18元/吨，采矿款价款为174,736元，怀玉山萤石矿于当年缴纳了该款项，并于2006获得采矿许可后至2014年10月进行了开采，因此其已实际对该款项下的矿石进行了处分。怀玉山萤石矿获得的是该矿山5.49万吨矿石采矿权，并非是该矿山所有的矿石储量采矿权，案涉6.569万吨系新增矿石储量，并非怀玉山萤石矿已支付采矿权价款的矿石。怀玉山萤石矿主张玉山县人民政府应退还该174，736元，则应提交证据证明其于2006年至2014年期间未开采矿石。怀玉山萤石矿未提交证据证明其在采矿许可期限内具体采矿数量，直接以现有储量高于其2005年支付采矿权价款时的储量，等同于其在采矿许可期限内基本未开采，并据此要求补偿其2005年支付的5.49万吨采矿权价款174，736元，缺乏依据。综上，怀玉山萤石矿要求玉山县人民政府履行补偿职责，对其补偿70,664,736元，理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回怀玉山萤石矿的诉讼请求。

　　怀玉山萤石矿不服提出上诉，请求撤销上饶市中级人民法院（2021）赣11行初30号行政判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：一、一审认定“采矿权延续不予准许不属于行政撤回”明显错误，只要行政相对人在法定期限内申请延续，而申请又符合法定条件，行政机关必须予以延续，否则违反行政许可信赖保护原则。行政机关应予准许而不予准许延续的，明显属于行政许可撤回。退一步说，无论本案是否属于“行政许可的撤回”，均不影响被上诉人的补偿义务。上诉人的保有储量并未开采完毕，按照法律规定，只要上诉人申请“采矿许可证延续”，国土资源部门定然同意。在无其他违法情形下，上诉人企业也不应该被关停。一审已经查明，系基于被上诉人的原因，导致上诉人“采矿许可证延续申请”未获国土资源部门准许，被上诉人理应承担补偿责任。二、一审判决对上诉人“采矿权的权利范围”认定错误。一审判决认定的“取得采矿权”等同于取得相应“矿产资源所有权”、“采矿权的范围仅及于出让时探明的储量”、上诉人取得采矿权时的“储量”与现“保有储量”无关，均明显错误。三、一审判决对上诉人不予补偿，明显错误。首先，上诉人“采矿许可证到期”仅代表“未经准予延续”不能采矿，并不代表“矿业权”丧失，而是“采矿权”还在，且上诉人于有效期限届满前已经办理了“延续登记申请”。其次，被上诉人的行为不止于“干预采矿许可期限的延续”，更对上诉人“矿区”实行了拆除和填埋，彻底销毁了生产现场。上诉人建设的办公用房、库房、职工用房以及生产设备等均是合法的，被上诉人无权拆除。被上诉人行为导致上诉人“采矿权”被彻底侵害，不可能再实现。再次，根据法律和中央政策，因设立风景区、自然保护区等需要退出合法设立在先的矿业权的，均需合理补偿。综上，请求依法改判支持上诉人的上诉请求。

　　被上诉人玉山县人民政府答辩称，其未作出过案涉采矿权许可、批准或不予批准延续的行政行为，不属本案适格被告；设立怀玉山风景区未对上诉人采矿权许可造成影响，案涉采矿许可证属依法自行废止；相关行政机关对上诉人作出的不予准许行政许可延续决定，并非撤回行政许可，依法无需补偿；怀玉山萤石矿现有萤石矿资源储量属国有资源，并非上诉人的财产，其要求补偿缺乏依据；上诉人主张的矿山基础设施投入及生产设备等系其正常开展采矿活动的必备条件和必要支出，矿山恢复治理保证金与采矿权延续与否无因果关系，已支付的采矿权价款其已经实施开采并进行了处分，其要求补偿上述款项无事实和法律依据。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。

　　双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。

　　本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。

　　本院认为，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是玉山县人民政府是否为本案适格被告、行政机关因公共利益需要作出不予批准采矿权延续决定的性质认定以及申请人对行政机关不予批准采矿权延续决定提出履行补偿职责申请的处理问题。对此，本院分述如下：

　　关于玉山县人民政府是否为本案适格被告问题。根据《中华人民共和国矿产资源法》第二十条第五项之规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。《风景名胜区条例》第十一条规定，因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。本案中，虽然被上诉人玉山县人民政府未作出不准许采矿权延续的行为，但根据上饶市自然资源局作出的不予准许决定可知，上诉人采矿权延续申请未获得批准是因为采矿范围位于被上诉人设立的国家4A级风景区怀玉山风景区内。根据《风景名胜区条例》第二条、第八条之规定，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人民游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。怀玉山风景区由被上诉人玉山县人民政府设立，于2017年被评为国家级风景区。且在上饶市自然资源局2020年7月3日召开的听证会上，玉山县自然资源局及怀玉山风景区管理委员会均主张上诉人怀玉山萤石矿在该景区内采矿会影响景区环境保护，不能办理延续登记。据此，若因玉山县人民政府设立怀玉山风景区给上诉人怀玉山萤石矿合法权益造成损失，其应承担补偿职责，玉山县人民政府是本案适格被告。

　　关于行政机关因公共利益需要作出不予批准采矿权延续决定的性质认定问题。我国对矿产资源的开采利用实行许可证制度，并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度。采矿权人开采矿产资源权利的取得，以有权机关颁发采矿许可证为标志，采矿许可证规定的期限届满，仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。怀玉山萤石矿原采矿许可证到期后，许可机关在批准延续时，则应当受前续行政许可的约束，如果法律、法规没有修改，或者客观情况没有变化，被许可人又没有违法的情形，行政机关应当予以延续。而对于因情事变更等影响而决定不予延续许可的，也应当兼顾行政相对人的信赖利益保障问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”之规定，行政机关应当在许可有效期届满之前对延续申请进行审查，并作出是否准许延续的决定。本案中，行政机关不予批准怀玉山萤石矿采矿权延续的理由是上诉人在怀玉山风景旅游区范围内，且该风景区为国家4A级旅游景区，其风景区范围内不得开采矿产资源，故依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，决定不予批准采矿权延续。上述情形属于基于公共利益需要，不宜作出延续行政许可决定的情形，因公共利益需要而不予延续的，应当视为提前收回行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”之规定，对于因公共利益需要，行政机关可以撤回已经生效的行政许可，但若由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当根据具体情况给予适当补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”之规定，上诉人玉山县怀玉山萤石矿于2020年9月3日提出履行补偿职责的申请，被上诉人玉山县人民政府收到申请后未在法定期限内予以答复，故上诉人怀玉山萤石矿向一审法院提起履行职责之诉，符合上述法律规定。

　　关于申请人对行政机关不予批准采矿权延续决定提出履行补偿职责申请的处理问题。行政机关履行行政行为，应当遵循合法性兼顾合理性的原则。本案中，被上诉人玉山县人民政府在收到上诉人怀玉山萤石矿提出的履行补偿职责申请后，应当从实体上审查是否具有应当补偿的事项，如果存在应予补偿的情形则应依法履行补偿职责，即使经审查认为不存在应予补偿的事项，亦应对行政相对人的申请作出相应的答复，这是行政行为合法性及合理性原则的必然要求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”之规定，被上诉人玉山县人民政府应参照《中华人民共和国行政许可法》及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》等相关规定确定的补偿原则，针对上诉人怀玉山萤石矿提出的补偿申请履行法定职责，进行调查或裁量，作出处理决定。本案上诉人怀玉山萤石矿是否存在合法信赖利益的损失，是否需要退还上诉人缴纳的采矿权价款及矿山恢复治理保证金，是否需要补偿上诉人投入的矿山基础设施，如果符合补偿条件，应当如何补偿，应由被上诉人玉山县人民政府予以先行处理。一审法院对上诉人怀玉山萤石矿请求玉山县人民政府向其补偿70664736元是否成立进行了详细的阐述，是对尚未发生的行政补偿进行的预先判决，违反了行政机关对行政事务首次处理的基本原则。基于司法与行政的关系、行政的专业技术性特点和行政诉讼法的规定，人民法院在行政诉讼中须坚持司法谦抑原则。通常情况下，人民法院在司法审查过程中，应当尊重行政机关对行政事务予以优先判断、处理的权力。对于行政机关权限范围内未处理的事项，人民法院不得代替行政机关作出决定，需要行政机关先行处理后，人民法院再对其作出的行政行为进行合法性审查。就本案而言，被上诉人玉山县人民政府对上诉人怀玉山萤石矿所诉争的事实和法律问题没有进行过明确的裁量和判断。在此情形下，人民法院原则上仅能责成行政机关在一定期限内依据案件事实和相关法律规定，对上诉人作出处理决定，而不可在本案文书中对尚未发生的行政补偿进行预先判决，影响到行政机关的初次判断权。本案由于被上诉人玉山县人民政府未先行处理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，应当判令由被上诉人玉山县人民政府限期履行法定职责。因此，一审法院以怀玉山萤石矿要求玉山县人民政府履行补偿职责及对其补偿70664736元的理由不成立为由，判决驳回怀玉山萤石矿的诉讼请求，有违司法谦抑原则，本院予以纠正。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销上饶市中级人民法院（2021）赣11行初30号行政判决；

　　二、由被上诉人玉山县人民政府自本判决书送达生效之日起三个月内履行对上诉人玉山县怀玉山萤石矿提出的补偿申请依法履行作出行政处理的法定职责。

　　一、二案件受理费共计人民币100元，由被上诉人玉山县人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长葛　伟

　　审判员方石清

　　审判员谢丽萍

　　二〇二二年三月十八日

　　法官助理钱强森

　　书记员刘　敏

　　来源：鲁法行谈

三、土地确权结束后，又推4种新方式！你赞同吗？

　　农村集体土地确权登记颁证，是国家给予农民群众的一个大福利、大实惠，土地确权后，就是给农户自家的土地上了一个“身份证”，有了这个证件，农民土地不管如何流转、无论你离家多少年，都不会有承包权上的矛盾纠纷。

　　当前，农村土地的生产经营方式发生很大变化，一家一户的小农经营已经不能适应农业现代化的发展要求。农村集体土地确权的目的之一，便是为了让农民放心地将土地流转，促进土地的集中连片和规模化产业化经营。

　　为此，各地围绕农业的产业化规模化积极探索，提出并实行很多实际效果很好的新方式，如“确权不确地”“土地托管”等4种新样式，受到了大部分农民群众的欢迎，但也有一些农民不理解，提出这是乱出什么新花样，是真的为农民好吗？

　　（1）确权确股不确地

　　从字面上就能理解，就是明确村里有你家的多少亩地，但不明确你的地在哪儿、地界在哪儿，当然会按照股份分红的方式给你收益。这种方式适用于人均耕地较少、因地貌变化地界判别不清、土地已经连片集中流转等情况，这种情况有利于土地集中经营，但必须征得农民群众同意。

　　（2）土地集中、一户一田

　　这是针对二轮土地承包时，由于地类差异等原因，农户分得的土地比较零散，有的一家几亩土地分散在五、六个地方，不利于机械化耕作和规模生产，一些地方鼓励农民互换、互调，限度的保证每一户的土地集中，然后进行确权，很大程度上提高了土地的种植效率。

　　（3）土地托管

　　这指的是一些不愿耕种或没有能力耕种的农户把土地托付农业经营企业或种植大户，由其代为耕种管理。通过集中统一采购种子、农药、化肥等农资，实施机械化生产，能够有效解决土地碎片化问题，提高农业产出率，同时也能让农民从土地上解放出来，增加增收致富渠道。

　　（4）承包地“有偿退出”

　　宅基地“有偿退出”在各地已经比较成熟，承包地“有偿退出”也在积极探索之中。这主要是一些进城落户、在城里有比较扎实生活基础的农民，农村的承包地以转让的方式退出，自己得到一笔转让费用，这也将促进土地的集中连片。

四、湖南省“十四五”农业农村现代化规划谈发展目标是什么？附官方解读！

　近日，湖南省农业农村厅解读《湖南省“十四五”农业农村现代化规划》，那么，湖南省“十四五”农业农村现代化规划发展目标是什么？下面就一起来了解下！

　　一、编制背景

　　“十三五”以来，全省各级各有关部门认真贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作重要论述和对湖南工作系列重要讲话指示精神，大力实施乡村振兴战略，加快发展精细农业，坚决打赢脱贫攻坚战，农业农村发展取得显著成效，各项目标任务如期完成。“十四五”期间是开启全面建设现代化新征程的第一个五年，“三农”工作重心由脱贫攻坚历史性转向全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化。编制和实施好“十四五”农业农村现代化规划，对确保开好局、起好步至关重要。

　　二、发展目标

　　《湖南省“十四五”农业农村现代化规划》（以下简称《规划》）提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，紧扣“三高四新”战略实施，推进农业供给质量持续升级、农业生产力水平持续提升、农业农村基础设施持续巩固、农村公共服务持续提质、农村人居环境持续改善、乡村治理能力持续强化、农村精神文明建设持续深入、农村改革持续深化、农民发展能力持续增强，以设施化、园区化、融合化、绿色化、数字化为主要特征的农业现代化和以生态宜居、治理有效、乡风文明为主要特征的农村现代化迈出新步伐。

　　三、重点任务

　　在重点任务安排上，做到“六个突出”。一是突出“稳产保供”，巩固提升农业综合生产能力。深入落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，加快推进高标准农田建设，抓好种业创新和智慧智能农机产业链发展，实施“优质湘米工程”“优质湘猪工程”等。二是突出“高质高效”，推动乡村产业高质量发展。坚持精细农业总定位，加快品种培优、品质提升、品牌打造，持续推进“六大强农”行动，培育农业优势特色千亿产业，壮大农产品加工业，发展提升乡村休闲旅游业，抓好特色小镇建设。三是突出“宜居宜业”，实施乡村建设行动。推进农村人居环境整治提升五年行动，科学编制乡村规划，开展农村厕所革命攻坚行动，实施乡村建设重大工程，建设美丽乡村。四是突出“富裕富足”，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。巩固拓展脱贫攻坚成果，分类推进乡村振兴重点帮扶和示范创建，建设湘赣边乡村振兴示范区。五是突出“绿色发展”，加强农业农村生态文明建设。打好“十年禁渔”持久战，加强农业面源污染防治，持续推进耕地安全利用，开展农业农村领域减排固碳，推进农业清洁生产和生态循环农业发展，切实把生态优势转化为老百姓生产生活的幸福指数。六是突出“改革创新”，激发农业农村发展活力。健全城乡融合发展体制机制，深化农村土地制度改革，完善农村集体产权制度，统筹推进供销合作社综合改革等重点改革任务，加强和创新乡村治理，增强农业农村发展内生动力。

　　四、保障措施

　　《规划》提出了八个方面的保障措施。一是落实“五级书记”抓乡村振兴，二是优先保障农业农村投入，三是强化人才保障，四是强化用地保障，五是强化法治保障，六是动员社会力量参与，七是坚持农民主体地位，八是健全考核激励约束机制。

来源；土流网

五、购买拆迁安置房，需要考虑这些风险！

　　房子是中国老百姓最关注的话题之一，近年来，得益于城市化进程，价格相对实惠的拆迁安置房成了二手房交易市场中的“香饽饽”，但因拆迁安置房交易的限制性条件较多，此类房屋买卖中存在较多潜在风险。

　　本文梳理了涉拆迁安置房买卖纠纷的典型案件，发现这类房源买卖手续多、周期长，身处瞬息万变的市场，在后续实际交付中有较大风险或变化——有时房子还没过户，房价却已翻了几番，有时期房可以交付了，却发现因种种原因无法过户……

　　拆迁房入住4年却未能过户

　　房东：妻子不认可，协议无效

　　2003年，身为衢州市柯城区西区最早一批拆迁户的龚先生，为了满足自己“莳花弄草，修篱烹茶”的排屋梦，在拆迁协议签订不久便将自己分配到的5套安置房全部抛售，其中一套安置房被郑先生以每平方米1000多元的价格购得。

　　两人签订房屋转让协议后，郑先生当即付清了全部房款。之后，安置小区竣工并完成交付，郑先生也收拾完毕入住新家。这一住就是4年，时过境迁，房价水涨船高，郑先生却因为房价的不断上涨而感到忧虑。

　　因为龚先生一直未到拆迁办办理房屋过户手续，郑先生至今都无法将房子过户到自己名下，在多次联系对方却一直被搪塞后，郑先生预感到隐藏在双方之间的“雷”可能将被引爆。

　　果然，在又一次过户要求被拒绝后，愤怒的郑先生将龚先生诉至法院，要求将讼争的房产权变更登记至其名下。

　　庭审中，龚先生认为当年双方签订的房屋转让协议未经其妻子签字，其妻子自始至终未认可协议，且已提出异议，故双方签订的协议属于无效协议，不同意过户请求。

　　后经承办法官对双方释法析理，最终双方达成调解协议，由龚先生夫妇配合房屋产权办理过户，同时由郑先生对龚先生夫妇适当补偿。

　　法官提醒

　　买卖双方要选择社会信誉高、有保障的中介机构，买方对房屋是否属于夫妻共同财产、是否存在其他共有人要核实准确，如属于共有财产的，要求夫妻双方或者其他所有权人共同在合同上签字。

　　3年时间拆迁期房价格翻番

　　房东：房子不卖了，我付你违约金

　　2018年，衢州市柯城区斗潭小区进行危房改造。在斗潭小区拥有一套住房的汪先生夫妇想着尽快变现，便与有购房意向的陈先生签订斗潭安置期房转让协议，约定将拆迁安置所得的位于衢州市斗潭东区的期房以175万元的价格出售给陈先生，并约定相关权利义务。协议签订后，陈先生向汪先生夫妇支付了全部购房款175万元。

　　今年3月，斗潭安置房建成并达到交付条件，该片区房价也大幅上涨，汪先生夫妇迟迟不协助陈先生办理产权登记及过户手续，并企图通过支付违约金的方式解除买卖合同。陈先生为维护自身合法权益，向柯城区法院提起诉讼，要求继续履行合同，依法办理房产登记及过户手续。

　　“你的心情我可以理解，但是陈先生他当时全款付清了，你现在违约，他的损失也很大。”承办法官耐心地给双方释法析理。

　　通过进一步了解得知，原来陈先生和汪先生夫妇是多年的朋友，当初卖房时还因为这份情谊在期房评估价的基础上优惠了5万元，双方也都不想因为这套房子导致关系变差。

　　最终，多年的交情让双方都愿意各退一步，达成一致意见，陈先生在价格上给予汪先生夫妇一定补偿，合同继续履行。

　　法官提醒

　　现实生活中，不断上涨的房价往往引诱卖方违约，支付少量的违约金达到解除合同的目的，从而以更高的价格再卖一次。要注意，房屋买卖合同系买卖双方在自愿、平等的基础上达成的契约，一旦达成，各方均应严格遵守。如达成协议后，买卖双方有反悔造成违约的，均应承担相应的违约等民事责任。

　　拆迁期房被查封导致无法过户

　　房东：离婚了，房子还没分清楚

　　2019年8月4日，鲁女士与孙先生夫妇签订房地产转让合同，约定将位于衢州市柯城区某安置小区房产（期房）转让给鲁女士，总房价119.6万元，定金20万元，首付款60万元（含定金），并约定了相关权利义务。合同签订后，鲁女士支付了购房首付款60万元。

　　今年3月，案涉房产建成并已符合交付条件，但满心期待新房的鲁女士却发现因房东孙某个人债务问题，该房产已于2020年被案外人查封，原本合同上约定的权利义务统统成了泡影。被这个情况浇了一盆冷水的鲁女士和孙先生夫妇协商不成，无奈之下诉至柯城区法院，要求解除买卖合同和返还已付购房款，并双倍返还定金，共计80万元。

　　法官在审理中发现，被告夫妇俩在卖房后没过多久就离婚了，这套拆迁安置房现在不仅是查封状态，还是要进行分割的夫妻共有财产，庭审中了解情况后的鲁女士更觉得这套房子“身份”复杂，解除合同的诉求也更加强烈。后经法院主持调解，被告同意解除合同，并返还鲁女士购房款和双倍定金共计80万元。

　　法官提醒

　　由于拆迁安置期房的交付及办证时间较长，在等待交付的过程中可能发生房屋因业主的债务被查封等导致不能继续履行的情形，双方也常常因房款、定金等问题产生纠纷。

　　近年来，随着城市化建设进程的推进，许多郊区或农村拆迁户安置到多套房屋，有些买受人认为价格相比周边房屋更加便宜便决定购买，但是购买这类房源时要小心谨慎，因为拆迁安置房有以下几个特点。

　　首先，办理房产证周期长，在等待交付的过程中可能发生房屋因业主的债务被查封等导致不能继续履行的情形，双方也常常因房款、定金等问题产生纠纷。

　　其次，房产证要先办理到拆迁户名下，再过户到买受人名下，其中隐藏许多风险，一旦拆迁户出现一房多卖或拒不从拆迁办办理原始产权登记的情形，买受人处于十分被动地位。

　　再者，还有政策性的问题，例如当地对于税费的调整、银行对于放款政策的调整等，都可能使买卖双方产生新的纠纷。

　　购房是大事，无论是买方还是卖方都要对交易过程中的风险有所防范。因此，购房者在选择这类房源时，除了要找社会信誉高、有保障的中介机构外，自己也得做足功课，买方在签订此类房屋买卖合同时，应当注意安置房属于家庭共有财产的性质，协议须经家庭共有人（配偶、父母、子女等）一致签字后生效。为避免今后可能发生的纠纷，应当对共有人身份进行审核，防止遗漏共有人签字，导致协议未成立或未生效。

　　同时要注意的是，房屋买卖合同系买卖双方在自愿、平等基础上达成的契约，一旦达成，双方均应遵循诚信原则，严格按照合同约定履行义务，如果任意违约，将会产生双倍返还定金、赔偿房屋差价损失等一系列严重后果。

　　来源：山东高法、衢州市柯城区法院、浙江天平