沈阳中院：当事人设立户外广告牌应当经过行政执法机关的批准，当事人未经批准擅自设立的，属于违法行为

沈阳中院：当事人设立户外广告牌应当经过行政执法机关的批准，当事人未经批准擅自设立的，属于违法行为

裁判要点

《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条规定：“有下列情形之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：(一)未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的。”《沈阳市户外广告设置管理办法》第十四条规定：“违反本办法规定，未经批准擅自设置户外广告的，责令其限期拆除，逾期未拆除的，由城市管理行政执法部门强制拆除，拆除费用由擅自设置广告者承担，并处以1000元罚款；对经营性行为的，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款，最高不得超过3万元。”根据上述规定，设立户外广告牌应当经过行政执法机关的批准；未经批准擅自设立的，属于违法行为。

裁判文书

☞文书标题及案号

辽宁省沈阳市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2021）辽01行终114号

☞当事人信息

上诉人（原审被告）：沈阳市城市管理综合行政执法局和平区执法分局，住所地沈阳市和平区。法定代表人：李管日，该分局局长。出庭负责人：李管日，该分局局长。委托诉讼代理人：李响，该局工作人员。委托诉讼代理人：欧阳朝霞，北京圣运律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：辽宁省高速公路实业发展有限责任公司文化传媒分公司，住所地沈阳市和平区。法定代表人：刘震，该公司经理。委托诉讼代理人：董晶玮，辽宁昊星律师事务所律师。

☞诉讼记录

上诉人沈阳市城市管理综合行政执法局和平区执法分局与被上诉人辽宁省高速公路实业发展有限责任公司文化传媒分公司行政强制并赔偿一案，不服辽宁省沈阳市沈河区人民法院作出的（2020）辽0103行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。

☞案件基本情况

原审法院认定，被告沈阳市城市管理综合行政执法局和平区执法分局于2020年3月17日对原告辽宁省高速公路实业发展有限责任公司文化传媒分公司设置的位于环城高速与胜利南街交汇（k64+500）两侧广告牌进行了强制拆除。原告因要求确认被告强拆行为违法并赔偿损失，起诉来院。

另查明，辽宁省交通运输厅于2019年4月26日向原告作出辽高管路政许可非公[2019]15010014号《交通行政许可决定书》，准予原告在沈环高速与胜利南街交汇k64+500建设匝道桥跨线桥非公路标志。该行政许可存续期间为一年。原告提供的辽宁省高速公路跨线桥建设工程项目（广告媒体建设）工程合同及发票显示，原告支付项目工程款483000元，其中，环城高速跨胜利南街k64+500（南侧）、环城高速跨胜利南街k64+500（北侧）工程款为96600元。原告提供的辽宁省高速公路跨线桥户外媒体商业合同约定，原告将包括本案媒体点位在内的10个点位租赁给案外人沈阳翰特广告传媒有限公司，每年租赁费为2510000元。

原审法院认为，本案的争议焦点为原告是否具有诉讼主体资格；被告适用法律是否正确；被告实施的拆除行为程序是否合法；原告的赔偿请求是否符合法律规定。

关于原告是否具有诉讼主体资格问题。被告主张原告作为分公司，不具有诉讼主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告作为依法设立并领取营业执照的法人的分支机构，属于其他组织，且与被告拆除行为具有利害关系，具有本案诉讼主体资格，故对被告该主张，原审法院不予支持。

关于适用法律问题。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款规定：“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。”第三十六条规定：“有下列情形之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：(一)未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；……”《沈阳市户外广告设置管理办法》第十四条：“违反本办法规定，未经批准擅自设置户外广告的，责令其限期拆除，逾期未拆除的，由城市管理行政执法部门强制拆除，拆除费用由擅自设置广告者承担，并处以1000元罚款；对经营性行为的，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款，最高不得超过3万元。”，城市管理行政执法部门具有对城市中未经批准擅自违法设置户外广告牌进行拆除的法定职权。而根据《中华人民共和国公路法》第八条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门，主管本行政区域内的公路工作，但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”第五十四条规定：“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”第七十九条规定：“违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除。可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。”县级以上地方人民政府交通主管部门具有对未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志进行拆除的法定职权。本案中，被拆除的广告牌位于沈环高速与××南街××道桥跨线桥两侧，属于在公路用地范围内设置的非公路标志。应适用《中华人民共和国公路法》调整。被告沈阳市城市管理综合行政执法局和平区执法分局依据《城市市容和环境卫生管理条例》及《沈阳市户外广告设置管理办法》对该原告设置的广告牌实施拆除，属适用法律错误。

关于拆除程序问题。法律对强制拆除行为，均规定应先责令违法行为人限期拆除，逾期未拆除的，由具有拆除职权的行政机关实施强制拆除。而本案被告自认并未履行上述程序即实施了强制拆除行为，故被告实施强制拆除行为程序违法。

综上，被告拆除原告设置的广告牌的行为适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。但鉴于该拆除行为已经实施完毕，故应确认被告实施的拆除行为违法。

关于原告的赔偿请求是否符合法律规定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……(四)造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案原告提供的证据仅能证明其建设非交通标志项目支付的工程款及收取户外广告牌的租金，而并不能证明被告强制拆除广告牌的行为对原告造成的直接损失，原告的赔偿请求没有事实依据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决一、确认被告沈阳市城市管理综合行政执法局和平区执法分局于2020年3月17日强制拆除位于环城高速与胜利南街交汇（k64+500）两侧广告牌的行为违法。二、驳回原告辽宁省高速公路实业发展有限责任公司文化传媒分公司的赔偿请求。案件受理费50元，由被告沈阳市城市管理综合行政执法局和平区执法分局负担。

上诉人上诉称，公路法第54条的规定，仅是允许设置非公路标志，不是允许设置户外广告牌；在城区内设置户外广告牌，除取得公路部门的设立非公路标志许可外，还应当符合相关户外广告设置管理的法律法规的规定，故请求法院判决撤销原审判决第一项并予以改判，判令被上诉人承担本案上诉费等相关费用。

被上诉人答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。针对上诉状发表意见：1、依据《中华人民共和国公路法》第54条规定，这里的其他标志指的是公路标志以外的，当然包括非公路标志，非公路标志包括本案的户外广告牌。依据《公路安全保护条例》第27条第5项规定，依据上述法律、法规的规定，我方已经按照上述法律规定履行了行政审批手续，辽宁省交通运输厅依据公路法等相关法律规定向被上诉人出具了行政许可决定书，被上诉人享有案涉广告媒体设施的经营管理权，并取得了行政许可。我方认为一审法院判决适用法律是正确的。2、上诉人在上诉状中强调，被上诉人应当取得交通主管部门和行政执法部门双重许可，没有事实和法律依据，同时也不符合打造营商环境简化行政审批手续的精神。3、《中华人民共和国公路法》作为上位法，《城市市容和环境卫生管理条例》、《沈阳市户外广告设置管理办法》作为下位法，根据法律的位阶原理，上位法和下位法相冲突，下位法应当服从上位法，我方认为一审适用公路法作出判决是正确的，应当依法予以维持。

☞裁判分析过程

本院认为，根据《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第九条第一款第二项的规定，上诉人有市容和环境卫生管理方面的职权。

（一）关于设置广告牌的法律适用问题。

《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条规定：“有下列情形之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：(一)未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的。”《沈阳市户外广告设置管理办法》第十四条规定：“违反本办法规定，未经批准擅自设置户外广告的，责令其限期拆除，逾期未拆除的，由城市管理行政执法部门强制拆除，拆除费用由擅自设置广告者承担，并处以1000元罚款；对经营性行为的，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款，最高不得超过3万元。”根据上述规定，设立户外广告牌应当经过行政执法机关的批准；未经批准擅自设立的，属于违法行为。

被上诉人设立广告牌的地点位于环城高速的高架桥上，属于城市的建成区域。并且，广告牌设置在高架桥的桥体两侧，直接对市容市貌产生影响，故应当受《沈阳市户外广告设置管理办法》的调整。被上诉人设立的广告牌虽然已经取得了辽宁省交通厅交通的行政许可决定书，符合《中华人民共和国公路法》第54条的规定，但也应当依照《沈阳市户外广告设置管理办法》的规定，经过行政执法机关的批准。由于该广告牌设置的地点特殊，同时受上述两部法律规定的调整，且两部法律规定对于设置广告牌的法律调整目的不同，在实践中并不产生适用上的冲突。

原审法院认为应当排除对《沈阳市户外广告设置管理办法》的适用，属于适用法律错误，应当予以纠正。

（二）关于拆除广告牌的执法程序问题。

《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”上诉人在强制拆除广告牌之前未作出行政决定，且未经催告，未作出强制执行决定，违反了法定程序，该行政强制行为应当确认为违法。

（三）关于本案的赔偿问题。

《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”被上诉人未经批准擅自设立广告牌，属于违法行为。但上诉人在强制拆除之前未履行相关的告知义务，因此会扩大因强拆行为所给被上诉人造成的损失，原审法院对此未予查明，属事实不清。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：

一、撤销沈阳市沈河区人民法院作出的（2020）辽0103行初72号行政判决；

二、发回沈阳市沈河区人民法院另行组成合议庭重审。

本案上诉费50元，予以退还。

审判长　　张宇声

审判员　　翟鸣飞

审判员　　张振岭

二〇二一年四月十二日

法官助理　　王东升

书记员　　卢智慧

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